劳动部关于颁发《进口锅炉压力容器安全质量许可证制度实施办法》的通知

上一篇: 电力工业部、国家经济体制改革委员会、国家经济贸易委员会关于颁发《全民所有制电力企业转换经营机制实施办法（试行）》的通知
下一篇: 海南省实施《城市房屋拆迁管理条例》细则

云南省人民政府


云南省人民政府令第32号


　　现发布《云南省测绘成果管理办法》，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　云南省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九六年一月二日
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　 云南省测绘成果管理办法



　　第一条　为了加强测绘成果管理，合理利用测绘成果，充分发挥测绘成果的经济效益和社会效益，根据《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国测绘成果管理规定》等法律法规，结合我省实际，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于在我省行政区域内从事测绘活动或者管理、使用测绘成果的单位和个人。　　


　　第三条　本办法所称测绘成果，是指在我省陆地、水域和空间测绘完成的下列测绘成果：
　　（一）天文测量、大地测量、卫星大地测量、重力测量的数据和图件；
　　（二）航空和航天遥感测绘底片、磁带；
　　（三）各种地图（包括地形图、普通地图、地籍图、房籍图和其他有关的专题地图）；
　　（四）工程测量数据和图件；
　　（五）其他有关地理数据；
　　（六）与测绘成果直接有关的技术资料等。


　　第四条　测绘成果实行统一管理与分级分部门管理相结合的原则。
　　省测绘行政管理部门主管全省测绘成果的管理和监督工作。
　　地、州、市、县建设行政管理部门主管本行政区域内测绘成果的管理和监督工作。
　　省级有关部门负责本部门测绘成果的管理工作。


　　第五条　地、州、市、县建设行政管理部门和省级有关部门的测绘成果管理工作，由省测绘行政管理部门进行业务指导。


　　第六条　测绘成果的目录或者副本汇交实行分级管理：
　　（一）省测绘行政管理部门管理的范围：
　　１．四等以上控制测量；
　　２．航空摄影和遥感测绘；
　　３．小于１／１００００比例尺的地形图及各种地图（集、册）；
　　４．县级以上行政区域界线测绘和５０公里以上的线路测量；
　　５．国家及省重点工程中的测绘项目以及涉外测绘项目；
　　６．比例尺为１／１００００、面积在１００平方公里以上，比例尺为１／５０００；面积在５０平方公里以上，比例尺为１／２０００、面积在２０平方公里以上，比例尺为１／１０００、面积在１０平方公里以上，比例尺为１／５００、面积在５平方公里以上，比例尺为１／２００、面积在１平方公里以上的地形测绘、地籍测绘、房籍测绘和工程测量。
　　（二）地、州、市建设行政管理部门管理的范围：
　　１．１０秒级以上控制测量和导线测量；
　　２．地、州、市重点工程中的测绘项目；
　　３．乡镇行政区域界线测绘和１０公里以上不足５０公里的线路测量；
　　４．比例尺为１／１００００、面积在２５平方公里以上不足１００平方公里，比例尺为１／５０００、面积为１０平方公里以上不足５０平方公里，比例尺为１／２０００、面积在５平方公里以上不足２０平方公里，比例尺为１／１０００、面积在３平方公里以上不足１０平方公里，比例尺为１／５００、面积在１平方公里以上不足５平方公里，比例尺为１／２００、面积在０．５平方公里以上不足１平方公里的地形测绘、地籍测绘、房籍测绘和工程测量。
　　（三）县级建设行政管理部门管理的范围：
　　１．县级重点工程中的测绘项目；
　　２．２公里以上不足１０公里的线路测量；　　
　　３．比例尺为１／２０００、面积在２平方公里以上不足５平方公里，比例尺为１／１０００、面积在１平方公里以上不足３平方公里，比例尺为１／５００、面积在０．５平方公里以上不足１平方公里，比例尺为１／２００、面积在０．２平方公里以上不足０．５平方公里的地形测绘、地籍测绘、房籍测绘和工程测量。


　　第七条　凡在我省行政区域内完成测绘成果的单位和个人，必须按照本办法第六条分级管理的范围于次年第一季度内向相应的测绘行政管理部门或者建设行政管理部门无偿汇交测绘成果的目录或者副本。
　　天文测量、大地测量、卫星大地测量、重力测量的数据和图件以及正式印刷的地图（包括普通地图、政区地图、教学地图、交通旅游图以及全国性的和省级其他专题地图）汇交副本一式两份。其他测绘成果汇交目录一式两份。
　　外国组织和个人经批准在我省行政区域内单独测绘或者与我省有关部门合作测绘的成果，除按规定向国务院测绘行政主管部门提交全部测绘成果副本一式两份外，还应当向省测绘行政管理部门提交测绘成果目录一式两份。


　　第八条　省测绘行政管理部门负责全省测绘成果的质量监督管理，地、州、市、县建设行政管理部门负责本行政区域内测绘成果的质量监督管理。对测绘成果的质量实行以抽查为主的监督检查。
　　测绘项目的主管部门或者委托方，应当对测绘单位完成的测绘成果进行检查验收，质量合格后方能提供使用。
　　测绘单位应当严格执行技术规范和质量标准，确保测绘成果质量。


　　第九条　测绘成果按下列规定提供使用：
　　（一）省级有关部门和中央驻昆机构及其所属单位需要使用测绘成果的，由省级有关部门或者中央驻昆机构审核后，开具《索取测绘成果专用函》，到省测绘行政管理部门索取；
　　（二）地、州、市、县所属单位以及常驻地、州、市、县的其他单位需要使用测绘成果的，由所在地建设行政管理部门审核后，开具《索取测绘成果专用函》，到指定的测绘行政管理部门索取；
　　（三）需要使用测绘行政管理部门直接管理范围外测绘成果的，按照（一）、（二）项的规定，由相应的测绘行政管理部门或者建设行政管理部门办理索取介绍手续，到有关部门索取；
　　（四）需要使用省外、军事部门测绘成果的，由测绘成果管理部门审核后，开具《索取测绘成果专用函》，由省测绘行政管理部门办理索取介绍手续；
　　（五）军事部门需要使用地方测绘成果的，应当持大军区或者军兵种测绘主管部门开具的《索取测绘成果专用函》，到省测绘行政管理部门索取或者办理索取介绍手续。


　　第十条　测绘成果管理部门应当建立健全规章制度，逐步采用先进技术设备，做好测绘成果的管理工作。　　
　　保密测绘成果应当有专人管理。测绘成果管理部门应当定期会同保密部门对保密测绘成果进行安全保密检查。　　


　　第十一条　对不履行汇交测绘成果目录或者副本法定义务的单位和个人，按照本办法第六条分级管理的范围，由相应的测绘行政管理部门或者建设行政管理部门给予通报批评，限制其测绘活动或者停止提供测绘成果。


　　第十二条　测绘单位完成的测绘成果质量不合格给用户造成损失的，由该测绘单位赔偿直接经济损失，并负责补测或者重测；情节严重的，按照本办法第六条分级管理的范围，由相应的测绘行政管理部门或者建设行政管理部门处１０００元至５０００元罚款，并可以由省测绘行政管理部门取消其相应的测绘资格。


　　第十三条　未经提供测绘成果的部门批准，擅自复制测绘成果的，按照本办法第六条分级管理的范围，由相应的测绘行政管理部门或者建设行政管理部门给予通报批评，可以并处５０００元至１万元罚款。


　　第十四条　未经提供测绘成果的部门批准，擅自转让或者转借测绘成果的，按照本办法第六条分级管理的范围，由相应的测绘行政管理部门或者建设行政管理部门给予通报批评，可以并处１０００元至５０００元罚款。


　　第十五条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依照有关法律、法规的规定申请复议或者提起诉讼。
　　当事人逾期不申请复议、不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第十六条　测绘成果管理工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第十七条　本办法由省测绘行政管理部门负责解释。


　　第十八条　本办法自发布之日起施行。

从行政法视角浅析妨碍公务罪之公务及相关问题

浙江省诸暨市人民检察院钟伟苗

[内容摘要]妨碍公务罪之构成应以公务适法为前提。从行政法角度分析，行政行为具有效力公定力，对有重大且明显瑕疵的无效行政行为，相对人才可予以适当方式抵抗。公务行为之成立要件和无效行政行为之抵抗权问题有待立法完善。
[关键词]妨碍公务 公定力 抵抗权
我国刑法第二百七十七条规定了妨碍公务罪，其中第一款规定：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。关于妨碍公务行为的构成要件中是否必须以公务的合法性为前提问题，我国刑法学界主要有肯定说、否定说和折衷说三种意见。基中肯定说占主导地位。笔者同意肯定说。从条文的文义角度看，“依法执行职务”就意味着所执行的职务本身必须是合法的。从立法精神看，刑法规定妨碍公务罪的主要目的在于保障国家公务人员依法、正确、正当地行使职权，维护社会公共利益和秩序。在刑法领域，各国立法例和刑法学说也大多认为妨碍公务罪的成立必须以公务行为适法为要件。 刑事司法实践中一般也是照此操作的。但什么是公务行为？公务行为适法的标准应如何把握？公务行为不适法时相对人有无抵抗权(防卫权)？也就是说对不适法的公务行为进行抵抗是否不构成妨碍公务？这个问题本身已超出了刑法学研究的范畴。本文仅从行政法的视角，对妨碍公务罪的公务及相关问题作一浅析。试举二例：
案例一：某水电局的执法人员对违反采砂管理规定的陈某实施行政处罚，但在执法过程中，水电局执法人员没有完全按照法定程序操作，引起了陈某的不满，进而采取推拉执法人员、阻碍执法车辆等对抗手段，并造成执法人员轻微伤害。在此案的处理过程中，有二种完全相反的观点。二种观点争执不下，于是提请政法委员会讨论和协调。一种观点认为，陈某不构成犯罪。理由是，水电局执法人员违反法定程序执法的行为本身是不合法的，陈某的对抗虽有不妥，但不符合妨碍公务罪的构成要件。另一种观点（即笔者的观点。当时在政法委员会工作）则认为，陈某构成妨碍公务罪。理由是，首先；按照行政法理论，行政行为具有效力推定力、公定力、确定力和执行力，在依照法定程序撤销和宣告无效前，行政行为是被推定为有效的，它具有公定性、确定性和执行性。“这在理论上同刑法上的无罪推定的道理是一样的。这样，公定力的实质也就是行政主体的意思表示所取得的社会保护，即法律对行政行为合法性的推定和社会对行政行为的尊重。” ，“行政行为被认为是关于法律解释和法律适用的一种权威性宣言，每一个人都必须承认这种宣言的可靠性，以维护法律的确定性” 。我国行政复议法和行政诉讼法规定了行政复议和行政诉讼不停止（行政行为）执行的原则，其理论依据也就是行政行为的推定力、公定力、确定力和执行力。法院的生效判决书在未被撤销前具有既判力、执行力其实也是一样的道理。其次；水电局对非法采砂是有依法处理权的，虽然其没有完全按法定程序执法，但这只是其执法程序方面的一般瑕疵，而一般程序瑕疵是可以补正的。“补正是指原行政行为在程序瑕疵或瑕疵轻微并不损害相对人利益时，经补救纠正使之成为合法的行政行为，这是出于行政经济、保障效率的考虑，而不是简单地以撤销而了之” “现代实质法治不再一味强调行政行为在程序和形式上必须合法，而强调行政行为在实质上符合法治要求，能够促进公共利益的实现。对于实质上合法，但在程序上有轻微瑕疵的行政行为，不再动辄宣告无效或予以撤销，而是允许行政机关事后加以补正，使其成为合法的行政行为。这样，不仅提高了行政效率，避免了程序上的浪费，而且有利于维护行政法律关系的稳定性，保护相对人的信赖利益。” 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》创立了“确认判决”的形式，这种确认判决就是以不撤销违法的行政行为为前提的。此案的处理结果，陈某被追究了妨碍公务罪的刑事责任。
案例二：某税务局工作人员在征税过程中，用暴力强制手段要求相对人纳税，结果引起相对人暴力抵抗（假如没有防卫过当的情况），在相对人的行为是否构成妨碍公务罪的问题上也有不同的看法。此案不同于前案的显著区别在于，此案中行政行为明显无效，因税务机关明显不具有人身强制权。而前案水电局执法中只是一般的程序瑕疵。有人认为，如果对明显违法无效的公务也不能抵抗的话，那就是纵容暴政和专制。笔者认为是有一定道理的。如二战结束后对纳粹战犯进行审判的纽伦堡军事法庭在开庭审理一纳粹战犯时，该战犯竟辩称自己无罪，理由是，他针对平民的杀戮行为是执行上级命令，是职务行为，如果有责任也不该由他个人承担。但法庭认为他的辩护是根本站不住脚的，对于明显违反人类伦理道德的命令任何人都不应该承认其效力。该纳粹分子最后被判了死刑。换句话说，法庭认为，明显有违人类伦理道德的法令是根本无效的，任何人均可予抵抗，任何人不得以履行公务为名而免除个人责任。这是一个很有名的判例。值得关注的是，我国公务员法已明确规定：公务员执行公务时，如认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。显然，对案例二的处理，如果一味地采用行政行为的效力推定原理，推定行政行为是合法的，从而认定相对人构成妨碍公务罪是不够妥当的。
下面笔者试图从行政法视角，对上述问题作进一步分析。
一、关于公务行为
关于公务行为，世界各国并无统一的标准，存在多种学说。主要有：一为主观说。即以公务员的主观意思作为标准，只要公务员主观目的是为了执行公务就认为是公务行为。二为客观说。即以公务员的外表行为作为标准，只要有执行公务的外表就认为是公务行为。如德国、日本和我国台湾持此说。三为时间标准说。即以上下班时间作为划分是否公务行为的界限。四为名义标准说。认为公务员以单位名义活动的是公务行为，否则是个人行为。五为公共利益标准说。认为涉及公共利益内容的是公务行为，否则是个人行为。六为职权标准说。认为公务行为是指不超出职责界限的行为。美国持此说。我国对公务行为的理论研究不多，法律也缺少明确规定，目前较为通用的一种学说叫综合标准说，认为认定公务员的行为是否公务行为应从名义、时间、职责权限、意志来源、目的、法律适用以及与职务的内在关联性等多方面综合考虑。从我国目前有关立法和司法解释的精神看，认定公务行为主要是从形式层面着眼的。目前的国家赔偿制度中承认对公务人员徇私枉法行为的国家追偿权和行政诉讼制度中将职务相关行为列为诉讼标的，足以说明立法中对公务形式要件的注重。如公安人员刑讯逼供的行为虽然本质上是与职务相关的个人行为而不是行政行为，但视为公务行为，相对人可要求国家赔偿（如完全是个人行为，则不存在国家赔偿问题）。又如，某交警在马路口值勤时口啃一根甘蔗，在他突然发现前方一骑无牌照的摩托车的人后要求其立即停车接受检查，但骑车人加速欲逃走，该交警就用手中的甘蔗戮骑车人致骑车人眼晴受伤。在后来的赔偿诉讼中，该交警的行为被法院认定为与公务相关的行为，交警队被判国家赔偿。这是一个发生在绍兴某地的真实案例。
二、关于行政行为的公定力问题
“行政处分之公定力谓，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权限之行政机关或法院于依法令所定之程序确定其为不生效力之前，要求任何人均应认其为具有拘束力之适法妥当之行政行分之力；行政处分因具有这样的公定力，任何人不得以自己之判断而否认其拘束力。” 换句话说，行政行为的公定力就是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。武汉大学的叶必丰教授认为，行政行为公定力的理论依据是“社会信任说”。“作这样的推定和尊重，是基于社会对行政主体及其意思表示的信任。行政行为是行政主体所作的一种意思表示。行政主体是公共利益的代表者、维护者和分配者。公共利益高于个人利益。” 关于行政行为公定力的界限问题，主要有二大学说，即“有限公定力说”和“完全公定力说”。大陆法系大多数行政法学家持“有限公定力说”。如日本学者杉村敏正教授认为“行政处分被承认具有公定力，乃是因为欲求其充分发挥功能，并亦能经由行政处分适时而不迟延公益之实现，避免行政法关系陷入纷乱；设若某行政处分有重大违反法规的瑕疵存在，且该瑕疵客观上又系明白，这时如果照样坚持其公定力理论，恐有过分偏重行政权利之讥。” 持“完全公定力说”的学者只有少数，如日本的黑田觉和柳濑良干，还有中国的叶必丰等。按这种学说，不论行政行为存在什么样的瑕疵，即使行政行为具有重大且明显的瑕疵，在被依法消灭前都具有公定力。笔者认为，完全公定力说在实践中的副作用是十分明显的，特别是在我国目前政府官员法治意识还比较淡薄的国情下，它很容易变成官员专横的借口。目前，国内大多数学者都坚持认为公定力是有限的：从实质正当性要求出发，无效行政行为不具有实质正当性，所以不应当具有公定力。一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并维护这些权力的有效行使以便达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，强调行政公开，重视公民参与和权利补救，以及对行政的监督。这两方面都不能偏废。
三、关于行政行为的无效和可撤销问题
无效行政行为理论发端于大陆法系国家的行政法理论。大陆法系通说认为，重大且明显的瑕疵是行政行为无效的原因。德国《联邦行政程序法》第44条第1款规定：“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时，无效。”日本学者也认为：“当行政行为有重大瑕疵，并且通常人也能够较容易地把握之时，无效。” 浙江大学的金伟峰副教授认为，“重大且明显说”也应当成为我国行政程序法中确认无效行政行为的一般标准，并且提出了几类特别重大且明显瑕疵的行政行为范围：一是无权行政行为（非主管行政主体行使了主管行政主体的专有职权。完全有别于享有某行政职权只不过超越了规定的权限的越权行政行为）。二是违反一事不再理原则作出的行政行为。由于行政行为具有确定力，即使是有瑕疵的行政行为，在未经法定程序撤销或变更的条件下，行政主体针对同一事件作出一个新的行政行为，应当视为前一行政行为继续有效，而后一行政行为无效。如行政处罚法第24条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。三是行政主体违反正当程序原则作出的行政行为。如行政处罚法第41条的规定。从理论上讲，行政行为是否成立是一个事实判断问题，其着眼点在于判定行政行为在客观上是否形成或存在；而所谓“行政行为依法不成立”则是法律在对行政行为是否客观存在这一事实判断基础上的第二次判断，即价值判断。四是行政主体作出的内容或形式上有特别重大且明显瑕疵的其他行政行为。如行政行为的内容违反刑法的规定，而且相对人如果服从该行政行为必然构成犯罪，对这种根本不符合法治要求的行政行为理应视为无效。 可撤销行政行为是指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行政行为予以撤销致其失去效力的状态。引起撤销的原因是行政行为的一般瑕疵。
对于行政行为的无效，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他利害关系人也可以自行判断并予以抵制。我国目前最具影响的一些行政法学教科书都涉及到了对无效行政行为的抵抗权问题，并且基本上持肯定的态度。例如，罗豪才主编的《行政法学》（详见北京大学出版社１９９８年版第１１５页）认为，对于某些无效行政行为，行政相对方有权抵制而不予执行。姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》（详见北京大学出版社、高等教育出版社１９９９年版第１５９页）认为，对无效行政行为，相对人可视之为无效，有关国家机关可宣告该行为无效。而对于行政行为的可撤销则是由有权主体按法定程序予以实施的，行政相对人在该行为被撤销前仍受其拘束。另外，对于无效行政行为有关当事人可以在任何时间请求有权机关予以确认，而对于可撤销的行政行为，相对人必须在法定的期限内提出。 而对于一般违法的行政行为（可撤销的行政行为），相对人只能诉诸事后救济途径。
四、关于公务行为是否适法的判断标准
如上所述，在判断相对人的行为是否构成妨碍公务时，首先要判断公务行为是否适法。对于有“重大且明显”瑕疵的公务行为相对人可直接判断其为不适法。而对于其他情形的公务行为即使有一般的瑕疵也应当首先被推定为适法。
五、结论和思考
综上所述，妨碍公务罪之构成须以公务适法为前提，从行政法视角和我国实际情况看，对是否公务行为应根据多种因素加以综合判断，公务行为具有公定力、确定力和效力推定力，但对有重大且明显瑕疵的行政行为应认定为无效，相对人对无效的行政行为享有抵抗权。对只有一般瑕疵的行政行为，相对人只能请求撤销或补正。案例一中，相对人构成妨碍公务罪，因为水电局的行政行为只属于一般瑕疵，应当首先被推定为适法有效，相对人没有抵抗权。案例二中，税务局的行政行为存在“重大且明显”瑕疵，属于无效行政行为，相对人有权进行抵抗。但从司法实务看，对于公务行为及其适法性的判断标准问题、对于无效行政行为的抵抗权问题及操作规则等都有待于立法的进一步明确、系统的规定。而且，笔者以为，在立法作出明确规定以前，对“重大且明显”要从严掌握，慎重对待。绝不能简单地以是否违反明文规定作为划分行政行为“重大且明显”瑕疵的标准，从而支持相对人的抵抗权。因为即使仅是一般的有瑕疵的行政行为也往往是违反有关明文规定的，否则就无所谓瑕疵了。事实上，普通公众往往较难在短时间内判断行政行为是否违反有关规定，因为现实中的“有关规定”已浩如烟海了。何况在很多情况下，往往相对人会主张行政行为“重大且明显”瑕疵，从而行使抵抗权，而行政主体却认为行政行为适法或只是一般的瑕疵，因而会引起双方难以协调一致的争执。因此，只有从普通公众的视角，在直观地普遍认为行政行为属于“重大且明显”瑕疵时才可认定，如税务人员征税中拘留人的行为就属于“重大且明显”瑕疵的行政行为。如不作这样的认识，就很容易给无政府主义者提供借口。由此看来，行政处罚法第41条关于行政行为不能成立（一般理解为意即无效。是否完全等同也值得研究）的情形 似有不妥之处，将其归入可补正的有一般瑕疵的行政行为而不作为“重大且明显”瑕疵对待似更妥当些。

作者联系电话0575--7015653