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西藏自治区人民政府


西藏自治区人民政府令第53号


西藏自治区文物单位消防安全管理办法，已经2003年5月7日自治区人民政府第9次常务会议通过，现予发布，自2003年8月1日起施行。
　　

自治区主席 向巴平措
二00三年六月六日


西藏自治区文物单位消防安全管理办法


　　第一条 为加强文物单位的消防安全管理，预防火灾和减少火灾危害，根据《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国文物保护法》、《西藏自治区消防条例》等法律法规，结合自治区实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称文物单位是指下列单位或场所；
　　（一）具有历史、艺术、科学价值并保留有地面建筑物的古文化遗址、石刻、石窟寺、古墓葬等；
　　（二）历史纪念古建筑物；
　　（三）保留有古建筑的宗教活动场所；
　　（四）其他文物单位。
　　第三条 文物单位消防安全工作实行逐级防火安全责任制。
　　文物单位的消防安全工作应当坚持预防为主、防消结合的方针，坚持专门机关与群众相结合的原则。
　　第四条 各级人民政府应当加强对文物单位的消防安全管理工作，并实行行政领导负责制。
　　各级财政部门应当加大对文物单位消防安全经费的投入，确保文物单位消防安全管理工作的开展。
　　各级文物管理部门负责宗教活动场所以外的文物单位的消防安全工作，未设文物管理部门的地（市）或县（市、区）的文物单位的消防安全工作由文化行政管理部门负责。
　　宗教事务管理部门负责宗教活动场所的消防安全工作。
　　各级公安消防机构负责对文物单位的消防安全管理工作进行监督和指导；尚未建立公安消防机构的县（市、区）的文物单位消防安全监督和指导工作由县（市、区）公安机关负责，并接受上一级公安消防机构的业务指导。
　　文物单位发生火灾，消防机构接到火警后，应当迅速赶赴火场，救助遇险人员，排除险情，扑灭火灾。
　　文物单位应当依法履行法律法规赋予的消防安全职责。
　　有关行政部门在各自职责范围内，做好文物单位消防安全管理工作。
　　第五条 文物单位的消防安全管理工作应当逐级签订消防安全责任书。
　　自治区人民政府在每年的l2月中旬以前与自治区文物、宗教事务管理部门签订下一年度的消防安全责任书，自治区文物、宗教事务管理部门与地（市）文物（文化）、宗教事务管理部门签订消防安全责任书，并向自治区公安消防机构备案，自治区文物、宗教事务管理部门与所管辖文物单位的主要负责人签订的消防安全责任书，按照属地管理原则，向所在地（市）公安消防机构备案。
　　地（市）行署（政府）应当在每年的12月底以前与地（市）文物（文化）、宗教事务管理部门签订下一年度的消防安全责任书，地（市）文物（文化）、宗教事务管理部门与县（市、区）文物（文化）、宗教事务管理部门及其所管辖的文物单位的主要负责人签订消防安全责任书，并向地（市）公安消防机构备案。
　　县（市、区）人民政府应当在每年的1月上旬以前与县（市、区）文物（文化）、宗教事务管理部门签订本年度的消防安全责任书，县（市、区）文物（文化）、宗教事务管理部门与所管辖的文物单位的主要负责人签订本年度消防安全责任书，并向县级公安消防机构或公安机关备案。
　　文物单位的主要负责人应当根据与文物（文化）或者宗教事务管理部门签订的消防安全责任书内容，在每年的1月中旬以前与单位内部的主要责任人签订本年度的消防安全责任书，各主要责任人应当将消防安全责任分解落实到具体人员，并签订消防安全责任书。
　　第六条 文物单位应当将与单位内部签订的消防安全责任书集中统一保管备查。
　　自治区各级文物（文化）、宗教事务管理部门、公安消防机构应当定期或不定期的监督、检查文物单位消防安全责任书的签订及消防安全责任的落实、履行情况。
　　第七条 公安消防机构或公安机关对文物单位的消防安全工作进行监督检查时，应当出示相应的执法证件。
　　文物单位不得以任何理由拒绝消防安全检查。
　　第八条 文物单位应当制定相应的消防安全管理制度，落实各项消防安全管理措施，配各必需的灭火器材和报警设施。
　　第九条 有门票收入的文物单位每年应当将门票收入的10％留在本单位，作为本单位内部的消防安全专项经费；没有门票收入的文物单位，由同级财政部门安排适当的消防安全专项经费。
　　消防安全专项经费，分户核算，专门用于消防设施和器材的购置、更新、维护及日常消防安全管理工作的支出。
　　各级财政、审计部门应当每年对文物（文化）管理部门及文物单位上年度的消防安全管理经费的使用情况进行检查。
　　第十条 文物单位和宗教职业人员在履行消防安全工作方面应当做到：
　　（一）积极宣传消防法律法规及消防安全知识；
　　（二）确保消防安全，维护消防设施；
　　（三）参加消防知识培训。掌握基本的防火、灭火知识；
　　（四）履行消防法律法规赋予的消防安全责任，遵守消防安全管理制度，消除一切消防安全隐患；
　　（五）发现火情及时报警，并立即组织扑救和引导人员疏散；
　　（六）向有关部门反映文物单位在消防安全管理工作中存在的问题，或提出合理化建议。
　　第十一条 在文物单位内活动的信教群众、游客及其他人员，应当严格遵守消防安全管理规定。在发现火情时， 应当迅速报警，并按照工作人员或宗教职业人员的引导迅速疏散。
　　第十二条 文物单位应当按照消防技术规范和标准要求设置消防供水、火灾报警等设施，配置移动式灭火器材，并定期维护、测试。
　　有城市供水管道的文物单位，消防供水应当按照有关消防技术规范的要求执行。
　　在没有城市供水管道或水量不足的文物单位，应当修建足够容量的消防水池，并配备必要的消防给水设施。
　　文物单位附近有天然消防水源的，应当妥善维护，并在适当地点修建消防车取水点，保障消防用水。
　　第十三条 文物单位内的安全通道、消防车道应当保持畅通，不得任意堵塞或侵占。
　　第十四条 禁止游客等人员携带易燃易爆物、火源等进入文物单位。
　　文物单位内禁止吸烟。
　　文物单位应当在经常通行处和重要场所设置明显的“禁止烟火”、“禁止吸烟”等安全标志和消防安全注意事项。
　　信教群众携带火源进入属宗教活动场所的文物单位重点保护区的，文物单位工作人员和宗教职业人员应当向其说明和宣传文物单位内有关消防安全的规定，告知其危害性，使信教群众主动配合文物单位的消防安全管理，逐步树立消防安全意识。
　　第十五条 文物单位主要殿堂等重点保护区内严禁生产、生活用火。
　　文物单位内生活用火，应当集中设置在安全地点并采取有效的消防安全措施；生活用火区与重点保护区之间应当采取必要的防火措施，禁止使用汽油、煤油等作为燃料。
　　第十六条 文物单位的主要殿堂内除照明、安全防护设备外，禁止安装使用其他电气设施。
　　文物单位内应当使用符合消防安全要求的照明灯具（功率不得超过40瓦），照明灯具周围禁止有易燃物。
　　对已经安装使用的照明灯具，应当按照消防安全要求进行改造或改装。
　　文物单位应当定期检测已经安装的电气设施，对不符合电气安全技术规程要求的电气设施应当及时更换。
　　承建安装、改造文物单位电气设施的单位和个人、应当持有专业电气施工安装资格证书，并严格按照电气安全技术规程施工。
　　第十七条 文物单位应当加强雷电防御工作，避免文物单位工因遭受雷击而导致火灾事故。国家和自治区以及地（市）级重点文物保护单位应当按照国家和自治区规定的标准，安装雷电防护装置。
　　文物单位在进行修缮时，建设单位应当在总体设计方案中按照雷电防护装置的规范要求进行防雷专业设计，并将设计图纸报当地气象主管机构审核批准后实施。
　　气象主管机构应当按照国家和自治区有关规定定期对文物单位的雷电防护装置进行检测。
　　第十八条 在文物单位附近新建、改建、扩建工程时，规划、建设部门在规划、审批时应当严格执行消防技术规范。
　　施工单位在施工中应当严格执行消防技术规范。
　　第十九条 文物单位内新建、改建、扩建生活区、办公区的，应当单独规划建设，在符合消防技术规范要求的前提下，与文物单位的景观相协调。
　　第二十条 禁止在文物单位的古建筑内堆放柴草、木料、油料等易燃可燃物；文物单位内堆放油料、柴草、木料等易燃可燃物的，应当符合消防安全要求，并放置在安全地带。
　　地处林区的文物单位应当保留防火分隔带。
　　各级文物（文化）、宗教事务管理部门应当会同城建、园林、林业等部门在每年的火灾危险期内对文物单位周围35米内的枯树、荒草、杂物，及时进行清理、清除。
　　第二十一条 在文物单位内烧纸、点灯、焚香应当符合以下要求：
　　（一）在指定的消防安全区域内，指定专人看管或者采取定时巡逻等措施，并在明显处设置灭火器材和其他消防设施，确保消防安全；
　　（二）长明灯与易燃可燃物之间有一定的安全距离，并采取有效的消防安全措施；
　　（三）香炉、酥油灯及其台座表面使用非燃烧性隔热材料制成；
　　（四）香炉、酥油灯等应当与大殿及其他建筑的墙、柱、帷幕等易燃可燃物之间有足够的安全距离，并采取有效的消防安全措施；
　　（五）指定专人每天定时清理香炉、酥油灯。
　　第二十二条 经批准在文物单位内拍摄电影、电视的单位，应当遵守下列消防安全规定：
　　（一）制订防火安全措施并对拍摄时间、布景材料、用电方案、消防安全防护等作出规定，必须在许可的范围内从事拍摄活动；
　　（二）指定专人负责拍摄现场和文物的消防安全工作服从文物（文化）及宗教事务管理部门的管理和监督；
　　（三）除拍摄需要外，禁止吸烟、携带火源及其他易燃易爆物进入文物单位；
　　（四）禁止使用易燃材料布景；
　　（五）禁止在有经书、书画、丝绸纺织物、帷幕、壁画等文物的古建筑内使用强光灯；
　　（六）指定专人看护电气设备，照明灯具应当避开易燃可燃物，易爆灯具应当配有防爆、防碎装置。工作人员离开现场时，立即切断电源；
　　（七）配备必要的灭火器材和消防给水设施：
　　（八）道具、布景和其他拍摄器材使用后及时拆除。
　　第二十三条 文物单位需要修缮时，应当遵守下列消防安全规定： （一）文物单位与施工单位共同制订消防安全保护措施。实行逐级防火安全责任制；
　　（二）施工早位确明定一名施工现场负责人，具体负责施工现场的防火工作，并根据工程规模指定两名以上的防火员，负责日常防火安全；
　　（三）施工现场使用的安全网、围网和保温材料应当符合消防安全要求，不得使用易燃或可燃材料；
　　（四）建立健全用电管理制度，并采取防火措施。禁止擅自布设、牵引、搭接电线；
　　（五）建立健全用火管理制度。在古建筑内使围砂轮、电焊及明火作业时，应当经施工现场防火负责人审查批准，领取相关作业证后，在防火员的现场监督下，在指定的地点、时间内施工；施工人员在施工过程中应当遵守消防安全制度和作业规程，落实相应的消防安全措施。施工现场内禁止吸烟；
　　（六）施工现场不得存放超过当天使用量的易燃易爆物和易燃可燃材料。对易燃易爆化学危险物品和压缩可燃气体容器等，应当按其性质在施工现场外设置专用库房分类存放；
　　（七）施工中使用易燃易爆化学危险物品时，应当制订防火安全措施；不得在施工作业现场分装、调料；
　　（八）禁止在重点保护区内搭建临时施工建筑。施工单位的办公、生活区应当就近设置在安全地带；
　　（九）及时将施工使用后的废料、垃圾清出现场；（十）在施工现场明显处设置消防器材，施工人员应当熟练掌握消防器材的使用方法。
　　第二十四条 文物单位有下列行为之一的，由文物（文化）、宗教事务管理部门对文物单位予以通报批评，对负责人或直接责任人按照有关法律法规的规定处理；并由公安消防机构责令文物单位限期改正，逾期不改的，可以处l000元以下的罚款：
　　（一）不签订或不按时签订消防安全责任书的；
　　（二）不履行消防安全责任书中规定的职责的；
　　（三）消防安全责任书中规定的职责不明确、不具体的：
　　（四）不向公安消防机构或公安机关备案的。
　　第二十五条 违反本办法第十四条第一、二款规定的，文物单位应当责令当事人立即改正，对物品进行妥善保管或处理；拒不改正的，禁止其入内。
　　文物单位不履行第十四条第三款规定的，由公安消防机构责令限期改正；逾期不改的，可以处l000元以下的罚款。
　　第二十六条 违反本办法第十五条、第二十一条规定的，由公安消防机构责令限期改正；逾期不改的，可以处1000元以下的罚款。
　　第二十七条 违反本办法第二十二条规定的，由公安消防机构责令拍摄单位立即停止拍摄，限期改正；逾期不改的，终止其拍摄活动，并可以处1000无以下的罚款。
　　第二十八条 违反本办法第十七条规定的，依照气象法律、法规和规章的有关规进行处罚。
　　第二十九条 违反本办法的其他行为，依照《中华人民共和国消防法》和《西藏自治区消防条例》的规定进行处罚。
　　对违反本办法的单位负责人或直接责任人，按照有关法律法规的规定处理。
　　第三十条 公安消防机构、文物、文化、宗教事务管理部门的工作人员在工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第三十一条 本办法应用中的具体问题，由自治区公安消防机构负责解释。
　　第三十二条 本办法自2003年8月1日起施行。

试论包庇、纵容黑社会性质组织罪

李宇先


改革开放以来，一些黑社会性质的组织在中国大陆得以产生并蔓延，其中一个最重要的因素就是黑社会性质的组织成员腐蚀、拉拢一些国家机关工作人员，特别是司法工作人员充当黑社会性质的组织的“保护伞”。在现实生活中，一些国家机关工作人员，忘记了自己的神圣职责，不仅不对黑社会性质的组织进行打击，而且还与境内外的黑社会性质的组织和黑社会组织相互勾结，充当黑社会性质的组织和黑社会的“保护伞”，包庇、纵容黑社会性质组织和黑社会组织在中华人民共和国大陆境内进行违法犯罪活动。这些行为不仅严重破坏了社会治安环境，而且也损坏了国家机关的形象，使人民群众对党和国家丧失信心，动摇社会稳定的基础。为了严惩国家机关工作人员包庇、纵容黑社会性质组织和黑社会的行为，《中华人民共和国刑法》在修订时增加了包庇、纵容黑社会性质组织罪。由于对包庇、纵容黑社会性质组织罪在理论上还存在一些认识上的误区，因此造成一些司法机关在司法实践中对包庇、纵容黑社会性质组织罪适用法律错误的现象。因此，有必要回过头来对包庇、纵容黑社会性质组织罪的有关问题进行一番再思考、再探讨，纠正对包庇、纵容黑社会性质组织罪认识上的错误以正确适用法律。
包庇、纵容黑社会性质组织罪，是指国家机关工作人员包庇黑社会性质的组织或者纵容黑社会性质的组织进行违法犯罪活动的行为。包庇、纵容黑社会性质组织罪是一个选择性罪名，它包括包庇黑社会性质组织罪、纵容黑社会性质组织罪和包庇、纵容黑社会性质组织罪。只要行为人实施其中一种行为就构成包庇、纵容黑社会性质组织罪。
包庇、纵容黑社会性质组织罪的主体是特殊主体，即只有国家机关工作人员才能成为包庇、纵容黑社会性质组织罪的主体。所谓“国家机关”，按《现代汉语规范词典》的解释，就是“行使国家权力、管理国家事务的机关，包括国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及军队、警察、监狱等暴力机关。”〔1〕所谓国家机关工作人员，是指在各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关中依法从事公务的人员。非国家机关工作人员，如企业、事业单位、各民主党派、妇联、工会、共青团等人民团体、社会团体中依法从事公务活动的工作人员以及虽然在国家机关工作但是没有依法从事公务活动的人员都不能成为包庇、纵容黑社会性质组织罪的主体而构成包庇、纵容黑社会性质组织罪。
在我国，国家机关工作人员是否包括各级中国共产党机关和中国人民政治协商会议机关中依法从事公务的人员，刑法理论界和实务界存在争议。为了弄清这个问题，对包庇、纵容黑社会性质组织罪正确适用法律，有必要对国家机关工作人员的概念进行一番考察。
《中华人民共和国刑法》分则中规定的某些犯罪主体是国家机关工作人员。而刑法上关于国家机关工作人员这一概念，最早是来自于1979年《中华人民共和国刑法》中规定的国家工作人员。在当时，由于我国国家工作人员的管理体制就决定了国家工作人员的概念的广泛性。1979年《中华人民共和国刑法》第83条规定“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其它依照法律从事公务员的人员。”因此，在1979年《中华人民共和国刑法》分则中规定的渎职罪的犯罪主体均为国家工作人员，当时并没有对国家工作人员和国家机关工作人员进行区分，其中将贪贿犯罪也是视为渎职犯罪的一种。修订后的《中华人民共和国刑法》第93条规定“本法所称国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其它依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”这一概念首次将国家工作人员与国家机关工作人员区分开来，即国家工作人员与国家机关工作人员不再是同一个概念，其内涵与外延都不相同了。有学者认为，《中华人民共和国刑法》提出的这一概念引伸出了三个概念，即国家工作人员、国家机关工作人员和准国家工作人员，其中“准国家工作人员”就是所谓“以国家工作人员论”的这一部分人员。〔2〕我们只要仔细研究一下《中华人民共和国刑法》分则的有关规定，就可以看出，在《中华人民共和国刑法》分则中，有一部分犯罪的犯罪主体是国家工作人员，如《中华人民共和国刑法》第385条第1款规定“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。”有一部分犯罪的犯罪主体是国家机关工作人员，如《中华人民共和国刑法》第397条第1款规定的“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，”构成滥用职权罪或者玩忽职守罪。这就说明，在《中华人民共和国刑法》中，国家工作人员和国家机关工作人员是不同的概念。国家机关工作人员就是指国家机关中从事公务的人员，其它任何人员都不能成为国家机关工作人员，是国家机关工作人员当然就是国家工作人员，但是，国家工作人员则不一定就是国家机关工作人员，因为国家工作人员包括了“准国家工作人员”在内。有的学者认为其逻辑关系就是国家工作人员是上位概念，而国家机关工作人员则是下位概念。如果《中华人民共和国刑法》分则规定的具体犯罪的犯罪主体是“国家工作人员”，就意味着此种犯罪的犯罪主体包括“国家机关工作人员”，也包括“准国家工作人员”；如果《中华人民共和国刑法》分则规定的具体犯罪的犯罪主体是“国家机关工作人员”，就意味着此种犯罪的犯罪主体并不包括“准国家工作人员”。〔3〕 “国家机关工作人员”这一法律概念严格限制了“国家机关工作人员”的范围，要求“国家机关工作人员”首先应当是“国家机关”中的人员，其次应当是“从事公务”的人员，两者缺一不可，是“身份”（国家机关）与“职能”（从事公务）相结合的产物。因此，要弄清“国家机关工作人员”的概念，就必须弄清“国家机关”的概念。对于“国家机关”的概念，刑法理论界与实务界同样存在不同的观点，有的学者认为，“国家机关”就是指从事国家管理和行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织，具体包括权力机关、行政机关、检察机关、审判机关以及军队系统的各级机构。〔4〕还有的学者认为国家机关还包括各级中国共产党机关、政协机关。〔5〕认为在各级中国共产党机关、中国人民政治协商会议机关依法从事公务的人员亦属于国家机关工作人员。〔6〕还有的学者认为国家机关应当包括中国共产党的各级机关、国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队中的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关以及一些名为总公司但是实为国家行政部门的机构（如国家电力总公司）。〔7〕三种观点的主要区别在于“国家机关”是否包括各级中国共产党机关、中国人民政治协商会议机关和“名为总公司实为国家行政部门的机构”。认为包括在内的观点认为，中国共产党作为执政党，所从事的管理活动事关国家大政方针，所以不能把中国共产党的组织排除在“国家机关”之外。政治协商会议也是人民参政议政的重要机关，同样不能将其排除在“国家机关”之外。至于那些“名为总公司但实国家行政部门的机构”并不适用企业的经营机制，而是依靠国家行政拨款，从事行政管理的职能部门，所以其本质上仍属于国家机关。但是也仍然有不少学者认为，国家机关不应当包括各级中国共产党机关、中国人民政治协商会议机关，单纯的在各级中国共产党机关、中国人民政治协商会议机关从事公务的人员不是国家机关工作人员，只能将在各级中国共产党机关、中国人民政治协商会议机关从事公务的人员认定为国家工作人员，否则就将不同于国家机关的政党组织、政协组织等同于国家机关。〔8〕
笔者认为，从严格的宪法学意义上来说，国家机关不应当包括中国共产党机关、中国人民政治协商会议机关。因为，中国共产党机关是一个政党的机关，任何国家的宪法均没有规定政党是国家机关，即使这个党是执政党也如此。因此，严格说来，中国共产党机关不是国家机关。根据《中华人民共和国宪法》的规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，在有关国家机构的规定中也没有规定政协机关是国家机关的组织部分。此外，《中华人民共和国宪法》第5条第3款规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”政党、社会团体、企业、事业、组织是与国家机关并列的关系，不是包含关系，国家机关没有包含政党，也没有包含政协。至于“名为总公司但实国家行政部门的机构”则更是不包括在国家机关内，它是在我国经济转型期的特殊产物。因此，从严格宪法学意义上来说，根据《中华人民共和国宪法》关于“国家机构”的相关规定，《中华人民共和国刑法》第93条所规定的“国家机关”应当是指各级国家权力机关、“中华人民共和国主席”、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关。所谓“国家权利机关”就是指全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会。所谓“中华人民共和国主席”，不仅是单独的指一个个人，而且它是一个国家机构，是国家元首机关，因此，它也是国家机关。在“中华人民共和国主席”这一机构中从事公务的人员当然也是国家机关工作人员。所谓“国家行政机关”就是指中央人民政府即国务院和地方各级人民政府以及所属机构。所谓“国家审判机关”就是指最高人民法院和地方各级人民法院、专门法院。所谓“国家检察机关”就是指最高人民检察院和地方各级人民检察院。所谓“国家军事机关”就是指中央军事委员会和各级军事机关，如四总部、各大军区、各军兵种机关、卫戍区、省军区、警备区、军分区、县人民武装部等。因此，笔者认为，从法律上、理论上来说“国家机关工作人员”就只是在各级国家权力机关、“中华人民共和国主席”机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关中依法从事公务的人员。虽然在实践中，根据有关文件，〔9〕中国共产党机关、人民政协机关中有一部分工作人员是按国家机关工作人员管理的，即是按国家公务员进行管理的，一般也将他们视为国家机关工作人员，但这是我国特殊政治体制所造成的。有学者认为这是属于准用处理的方法。〔10〕即本来不是国家机关工作人员，但是按国家机关工作人员处理。对于上述问题笔者认为上述人员不应当认定为国家机关工作人员而成为包庇、纵容黑社会性质组织罪的主体。上述问题还有待全国人民代表大会常务委员会作出立法解释，予以明确。否则在司法实践中很不容易掌握，容易扩大包庇、纵容黑社会性质组织罪的主体范围。如湖南省东安县胡纯栋包庇黑社会性质组织案。胡纯栋原系中共湖南省东安县县委副书记。1999年1月，东安县人民检察院在审查批捕东安县以蒋齐心、蒋齐贤为组织者、领导者的黑社会性质的组织成员李海军、徐荣春、周守宝（均已判刑）涉嫌故意伤害他人一案时，当时认为蒋齐贤提供资金给李海军、徐荣春、周守宝逃跑，有包庇嫌疑（后查证该案是蒋齐贤指使李海军、徐荣春、周守宝等人故意伤害他人），便决定向东安县公安局建议逮捕蒋齐贤。时任东安县人民检察院刑一股股长的周某某将此情况告知了蒋齐贤。蒋齐贤得知后，通过他人找到当时分管政法工作的县委副书记胡纯栋，要胡纯栋帮忙过问一下，给检察院打个招呼。胡纯栋即打电话给时任东安县人民检察院副检察长的邓某某说情。同年3月18日，案件承办人将逮捕蒋齐贤的建议书写好交给邓某某签发。次日，承办人准备送达逮捕蒋齐贤的建议书给县公安局时，邓某某打电话给承办人说此案比较复杂，公安局提出另案处理，建议书暂不发，等起诉阶段再说。之后，案件承办人仅将对李海军、徐荣春、周守宝的处理决定批复公安机关，致使蒋齐贤未及时受到法律的制裁。1997年12月20日，东安县经济开发区八角岭房地产开发公司与福建省福清三建公司签订合同，由福清三建公司承建东安经济开发区青土坪工业区的207国道改线工程。工程施工一段后由于内部管理不善，再加上福清公司的人在施工时将东安人唐某某打伤等原因，致使福清公司不愿意再施工。1999年1月17日，福清公司负责人向八角岭房地产开发公司负责人提出想将工程转给蒋齐心。但是，蒋齐心没有施工资质，按常规是不能接受转包的。开发区管委会党委由兼任开发区管委会党委书记的胡纯栋主持召开会议研究此问题，胡纯栋提出福清公司不干了，要采取措施使工程继续下去。会议决定，维持原合同不变，至于是否转包是他们内部事务，管委会不干预，但是要保证质量。之后，蒋齐心顺利从福清公司承包了该工程，获工程款146.31万元，尚有72.24万元未收到。2000年6月29日，永州市委信访办接到14人联名控告蒋齐心、蒋齐贤犯罪事实的信访件，市委领导批转市信访办转给胡纯栋阅处，要求东安县公安局查处，并报结果。胡纯栋接到此信后，发现告状信中不指名地说到分管政法工作的县委副书记是蒋氏兄弟的座上客等，认为此信访件涉及了自己，便打电话让蒋齐心到其家中。蒋齐心来到胡家后，胡纯栋责问蒋齐心干了什么，被人列了九大罪状，还牵涉到他。蒋齐心否认做了什么坏事。胡纯栋便将信访件交蒋齐心看。蒋齐心看后提出要复印一份。胡纯栋答应可以复印，但是提出在调查核实时要找他们的，要他们自己好好想一想。并将信访件交给蒋齐心复印。之后，胡纯栋将此告状信批转县委政法委、县公安局、县信访办等单位，由县委政法委牵头组织联合调查组进行调查。结论是有的问题已经处理，有的失实，并于2000年9月12日形成调查材料上报市信访办。后胡纯栋又将此调查材料复印了一份给蒋齐心。2001年3月，永州市公安局成立了专案组织，调查蒋齐心、蒋齐贤黑社会性质组织犯罪案。蒋氏兄弟闻风潜逃（后被抓获、均以组织、领导黑社会性质组织罪与其它犯罪数罪并罚），其同伙在永州市一宾馆内以蒋齐心的名义起草了一份《清清白做人，脚踏实地创业——为何蒙冤黑帮头》的申辩材料，并将胡纯栋喊到宾馆。胡纯栋看了材料后便离开宾馆。此外，胡纯栋还利用职务之便为蒋氏兄弟等谋取利益，非法收受他人钱财59000元。人民法院判决认定，胡纯栋除构成受贿罪外，还明知他人联名控告蒋氏兄弟有违法犯罪行为，而将控告信给蒋齐心复印；明知蒋齐贤被检察机关建议逮捕时仍为蒋齐贤说情；为蒋齐心转包工程说情，使其谋取了大量非法（？）利益，放纵了蒋氏兄弟的违法犯罪活动，明知司法机关对蒋氏兄弟涉嫌组织、领导黑社会性质组织一案立案查处时，在他人帮蒋齐心写所谓的申辩材料时，不制止，放任不管，以致材料被邮寄到有关单位，影响了公安机关对蒋齐心、蒋齐贤组织、领导黑社会性质组织一案的查处，上述行为是放纵蒋氏兄弟的违法犯罪，其行为已构成包庇黑社会性质组织罪，与受贿罪数罪并罚。在本案中，胡纯栋的身份是中共东安县委副书记兼开发区管委会党委书记，是中国共产党县一级机关从事公务的工作人员，其是否具备包庇、纵容黑社会性质组织罪的犯罪主体资格是一个值研究的问题。但是在案件的审理过程中，没有任何司法机关、没有任何辩护人考虑过、提出过这个问题。
包庇、纵容黑社会性质组织罪在主观方面必须是出于故意，即对黑社会性质的组织进行包庇，对黑社会性质的组织进行违法犯罪活动进行纵容。过失不能构成包庇、纵容黑社会性质组织罪。不知道是黑社会性质的组织或者黑社会性质的组织所进行的违法犯罪活动而予以包庇、纵容的，不影响包庇、纵容黑社会性质组织罪的成立。在这里有一个是否“明知”的问题。大多数学者都认为，犯包庇、纵容黑社会性质组织罪，行为人在主观上必须是“明知”，即明知自己包庇、纵容的是黑社会性质的组织和黑社会性质的组织进行的违法犯罪活动才构成本罪。〔11〕笔者认为，“明知”自己包庇、纵容的是黑社会性质的组织和黑社会性质的组织进行违法犯罪活动不是包庇、纵容黑社会性质组织罪的主观构成要件，包庇、纵容黑社会性质组织罪不要求行为人一定要“明知”其包庇、纵容的是黑社会性质的组织及其黑社会性质的组织违法犯罪活动。关于“明知”的问题，有的观点认为，一些犯罪在法律上没有明确规定行为人必须“明知”，并不是该主观方面可以不要“明知”，而是由于《中华人民共和国刑法》第14条对故意犯罪的已经作了概括规定，第14条规定“明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生，因而构成犯罪的，是故意犯罪。”在该条中已经将“明知”概括了,是对犯罪故意成立的总的要求，或者说是所有故意犯罪的一般构成要素，其内容是“自己的行为会发生危害社会的结果”，而分则中对某些犯罪构成要素的“明知”，其内容更为特定，是刑法分则规定的特定要素。所以，总则的“明知”与分则的“明知”不是一个概念。对于分则明文规定“明知”的故意犯罪，具备分则的“明知”，是具备总则“明知”、成立故意的前提；如果连分则规定的“明知”都不具备，就谈不上总则要求的“明知自己的行为会发生危害社会的结果”。分则中的“明知”，仅仅强调的是行为人的认识因素，它未必与总则中的“明知”一样和“希望或者放任”结果发生结合在一起。笔者认为这种观点的理由是不充分的，《中华人民共和国刑法》第14条的规定是指“明知”自己的行为会造成某种危害社会的结果，不是指“明知”自己行为的对象。《中华人民共和国刑法》对于需要行为人“明知”行为对象特殊性的犯罪，大多都有明确的规定，如果按照上述观点来理解，就完全没有必要对“明知”有的加以标明，有的不加标明，因为只要是故意犯罪就是“明知”了。以《中华人民共和国刑法》分则中涉及“包庇”性质的犯罪为例，对于行为人是否需要“明知”行为对象特殊性的犯罪有两种不同的规定，一是如窝藏罪、包庇罪；拒绝提供间谍犯罪证据罪；窝藏、转移、收购、销售赃物罪等犯罪，法律规定行为人是否“明知”其包庇的对象是构成犯罪的必要构成要件，此时，行为人主观上是否“明知”行为的对象就成为罪与非罪的界限。而另一些如包庇毒品犯罪分子罪；包庇、纵容黑社会性质组织罪等犯罪，法律则没有规定行为人对其所“包庇”的对象必须“明知”。包庇、纵容黑社会性质组织罪在法律上没有规定行为人必须“明知”其包庇、纵容的对象，在司法解释中也没有规定行为人必须“明知”其包庇、纵容的对象。因此，一般而言，犯包庇、纵容黑社会性质组织罪无须行为人“明知”其所包庇、纵容的对象是黑社会性质组织及其黑社会性质组织的违法犯罪活动，只要其有包庇、纵容行为，而包庇、纵容行为必然就是“明知”自己的行为会产生危害社会的后果，而其实际包庇、纵容的对象是黑社会性质组织和黑社会性质组织的违法犯罪活动即可。同时，如果一定要强调行为人对其包庇、纵容的对象必须“明知”的话，就有可能放纵一些犯罪，因为要让行为人“明知”其包庇、纵容的对象是黑社会性质组织和黑社会性质组织犯罪是有一定的难度的，不要说行为人不一定“明知”，就是有时司法机关对某些犯罪是不是黑社会性质组织和黑社会性质组织的违法犯罪活动都不一定认定得准确，怎么能要求行为人一定要“明知”呢？如果一定要求行为人对其所包庇、纵容的对象是黑社会性质组织和黑社会性质组织的违法犯罪活动明知，那么，当被告人在法庭上提出他不“明知”其所包庇、纵容的对象是黑社会性质的组织及其黑社会性质组织的违法犯罪活动时，就难以有证据证明他是“明知”的。在此，法律规定的实际上是一种“严格责任”。
包庇、纵容黑社会性质组织罪在客观方面表现为包庇黑社会性质的组织或者纵容黑社会性质的组织进行违法犯罪活动。所谓“包庇”，根据《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》第5条第1款的规定，是指国家机关工作人员为使黑社会性质组织及其成员逃避查禁，而通风报信，隐匿、毁灭、伪造证据，阻止他人作证、检举揭发，指使他人作伪证，帮助逃匿 ，或者阻挠其它国家机关工作人员依法查禁等行为。也就是指国家机关工作人员利用职权，庇护黑社会性质组织或者阻挠破获黑社会性质组织，其可以表现为帮助黑社会性质组织湮灭罪迹，隐匿、毁灭罪证；向其通风报信；为其作假证以掩盖其罪行等行为。对于胡纯栋包庇黑社会性质组织罪一案中认定的第2笔事实即胡纯栋为蒋齐心转包工程的行为是否可以成为支撑胡纯栋构成“包庇黑社会性质组织罪”的犯罪事实还是值得研究的，上述事实不是《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》第5条第1款规定的“国家机关工作人员为使黑社会性质组织及其成员逃避查禁，而通风报信，隐匿、毁灭、伪造证据，阻止他人作证、检举揭发，指使他人作伪证，帮助逃匿 ，或者阻挠其它国家机关工作人员依法查禁等行为”的内容。而第1、3 笔则都可以成为支撑胡纯栋构成“包庇黑社会性质组织罪”的犯罪事实。所谓“纵容”，根据《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》第5条第2款的规定，是指国家机关工作人员不依法履行职责，放纵黑社会性质组织进行违法犯罪活动的行为。也就是有查禁黑社会性质组织犯罪职责的国家机关工作人员对黑社会性质组织所进行的违法犯罪活动放纵、容忍，对其听之任之，放任不管，不予制止，不加查处。至于黑社会性质组织进行的违法犯罪活动既包括黑社会性质组织所实施的具体的黑社会性质组织犯罪活动，又包括黑社会性质组织发展、组织黑社会性质组织的犯罪活动，还包括黑社会性质组织的违法但是尚未构成犯罪的活动。包庇、纵容黑社会性质组织罪，行为人只要有包庇、纵容的行为即构成包庇、纵容黑社会性质组织罪。例如在湖南省芷江侗族自治县的杨学荣案中，被告人杨学荣的同伙袁辉于1997年7月9日晚11时许在芷江侗族自治县芷江镇的“紫蓝夜总会”门口碰到其朋友王相桦。王相桦告诉袁辉说自己被一个叫冯俊的人砍伤了。袁辉即在夜总会门口喊来同伙邓安平、秦应航（均未满18岁）、滕小云，告知其朋友王相松被人砍伤，要邓安平秦应航、滕小云帮忙报复。过了一会儿，邓安平找来四把砍刀、一支小口径手枪，四人各拿一把砍刀，找到正在电游室内玩耍的冯俊。秦应航首先动手砍冯俊。冯俊见状逃跑。袁辉、邓安平、秦应航、滕小云追上冯俊。滕小云、邓安平、秦应航分别用刀砍冯俊。秦应航开枪击中冯俊的臀部，致冯俊轻伤。随后，袁辉等人逃跑。公安局“110”接到报警后赶赴现场。邓安平被“110”干警当场抓获，同时收缴了其随身携带的长砍刀和秦应航后来交给邓安平的小口径手枪。当晚，“110”干警将邓安平扭送至芷江侗族自治县公安局城中派出所，留置在该所。7月10日，城中派出所认为邓安平的案子属于刑事案件，遂将邓安平移交该县公安局刑侦大队城区中队处理。当天下午，杨学荣得知后，邀约芷江侗族自治县湘运公司工人付某某、肖某某来到城区中队找到付某某的朋友、时任城区中队队长的被告人吴建国说情，请求放人。吴建国表示这是涉枪案件，不能随便放人。付某某对吴建国提出由他去与冯俊说一下，赔点医药费，将邓安平罚点款私了算了。吴建国则表示你们如果能够讲好，到时罚点款也是可以的。随后，杨学荣、付某某、肖某某和袁辉的母亲找到住在医院治疗的冯俊，要求冯俊不要将事情闹大了，赔点钱算了。杨学荣还提出在公安人员找冯俊问话时，只要说没有看清楚是谁打的就行了。冯俊迫于无奈同意私了。7月11日，吴建国安排中队干警肖智勇提审邓安平，自己则与干警龙运卿到医院询问冯俊。冯俊称自己没有看清楚打伤自己的人是谁。吴建国从医院回到中队后，遇到再次到城区中队请求放人的杨学荣等人。付某某称他已与冯俊讲好了，赔点医药费，要吴建国对邓安平罚点款放他一码算了。吴建国便下楼去看了对邓安平的问话材料。邓安平在此次问话材料中承认了其参与伤害冯俊的事实。吴建国上楼对付某某说邓安平自己都承认了，不好办。付某某即问吴建国怎么办。吴建国说只要被打伤的人不说，邓安平这边也不承认，那就好办了。付某某即表示由他与邓安平说一下，要他不要承认。付某某即下楼到留置室对邓安平说，要其不要承认。吴建国见付国良下楼去了，便对肖智勇说付某某已要邓安平不要承认，中队收点钱算了，并要肖智勇对邓安平再讯问一次，要肖智勇在记录时，邓安平说什么就记什么。邓安平后来在审讯中，否认了第一次所作供述。经吴建国同意，杨学荣交了1000元“保证金”，将邓安平众城区中队带走。同月中旬，城区派出所又将秦应航、袁辉抓获并移送城区中队处理。城区中队干警对其二人进行了审讯。秦应航、袁辉拒不交待其犯罪事实。当天下午，杨学荣又找到付某某再次来到城区中队找到吴建国要求交钱放人。杨学荣还说此事已经与刑侦大队的一位副大队长说了。吴建国不久接到该副大队长的电话，要求将秦应航、袁辉二人放了。后吴建国又找电话给大队长，说是一起伤害案，二人不认罪，又无其它证据且留置时间已到。该大队长经请示主管副局长同意，告知吴建国同意放人。双方商定每人交1000元“保证金”后放人。但当时杨学荣手中无钱，由付某某担保后，吴建国同意并将秦应航、袁辉放走。同年10月17日，秦应航、滕小云、袁辉等6名同伙在芷江侗族自治县芷江镇寻衅滋事，秦应航持枪打死无辜青年田某某。该案发生后，吴建国参加了对该案的侦破，并先后提审了犯罪嫌疑人袁辉、滕小云等人，知道“10•17”案系秦应航等人所为，认为事态严重便要干警将所收1000元“保证金”退还付某某。因为当时、杨学荣、秦应航等人在逃，吴建国在侦查时也未及时向有关部门汇报“7•9”案，也未在提请批捕决定书中写上“7•9”案的事实（当然，此时由于杨学荣、秦应航在逃，公安机关立案侦查时不知道此案的情况）。因为一审判决认定杨学荣的犯罪团伙是黑社会性质组织犯罪，因而认定被告人吴建国构成犯包庇、纵容黑社会性质组织罪，判处有期徒刑五年。吴建国不服，提出上诉。其上诉提出“我不知道杨学荣等人是黑社会性质组织；不构成犯罪。”其辩护人也提出“吴建国不构成犯罪”。本案经湖南省高级人民法院二审，没有认定杨学荣等人为黑社会性质组织犯罪，因此，二审法院没有认定吴建国构成包庇、纵容黑社会性质组织罪。而是认定被告人吴建国身为司法工作人员，徇情枉法，对明知是有罪的邓安平、秦应航、袁辉等人持枪寻衅滋事，还出主意使其三人免受刑事处罚，其行为已构成徇私枉法罪。在本案中，一审认定吴建国的行为构成包庇、纵容黑社会性质组织罪，其主要事实依据是吴建国对“7•9”案的处理上有包庇、纵容行为。对此问题应当看杨学荣等人的犯罪行为是否构成黑社会性质组织犯罪，由于杨学荣等人的犯罪行为不是黑社会性质组织犯罪，因此，吴建国的行为当然也就不构成包庇、纵容黑社会性质组织罪，因为不存在包庇、纵容黑社会性质组织罪的前提条件即有一个黑社会性质组织的存在。如果杨学荣等人的行为是黑社会性质组织犯罪的话，吴建国的行为当然也就构成包庇黑社会性质组织罪，因为其包庇的“7•9”案是黑社会性质组织的一次犯罪活动，而且吴建国参加专案组后，已经知道杨学荣的犯罪行为是以黑社会性质组织犯罪立的案。此外，即使杨学荣等人构成黑社会性质组织犯罪的话，一审认定吴建国构成包庇、纵容黑社会性质组织罪也属不当，因为吴建国只有包庇行为，而无纵容行为，因此，即使要定吴建国涉黑，也只能定包庇黑社会性质组织罪。
包庇、纵容黑社会性质组织罪所侵害的客体是国家机关的威信及正常活动以及社会治安秩序。其包庇、纵容的对象则是黑社会性质组织。根据《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，其包庇、纵容的对象还包括境外黑社会组织。
在认定包庇、纵容黑社会性质组织罪时应当注意以下几个问题，一是包庇、纵容黑社会性质组织罪行为只能发生在被包庇、纵容者实施犯罪之后，且事先没有通谋。如果事先与黑社会性质组织组织者、领导者、积极参加者、其它参加者事前有通谋，事后又进行包庇、纵容的，根据《中华人民共和国刑法》第310条第2款规定“事先通谋的，以共同犯罪论处”的原则，则应当属于组织、领导、参加黑社会性质组织罪或者是黑社会性质组织所实施的其它犯罪的共犯，而不是构成包庇、纵容黑社会性质组织罪。二是包庇黑社会性质组织罪与包庇罪之间存在着法条竞合关系，包庇、纵容黑社会性质组织罪由于其犯罪主体是国家机关工作人员，使关于包庇黑社会性质组织罪的规定属于特别法条，而关于包庇罪的规定为普通法条，根据法条竞合犯的处理原则，应当择一重罪处罚，即当国家机关工作人员包庇黑社会性质组织时，应当按包庇黑社会性质组织罪这一重罪论处，不再适用包庇罪的有关规定。

【注释】
　　〔1〕李行健主编：《现代汉语规范词典》，外语教学与研究出版社、语文出版社2004年版，第497页，“国家机关”条注①。　
　　〔2〕谢望远主编：《国家工作人员犯罪认定中疑点难点问题研究》，中国方正出版社2000年版，第6页。　
　　〔3〕侯国云、白岫云着：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社1998年版，第184页。　
　　〔4〕敬大力主编：《刑法修订要览》，法律出版社1997年版，第148页。　
　　〔5〕吴明夏、江绍恒、王亲生主编：《新刑法通释》，人民出版社1998年版，第1027页。赵秉志主编：《新刑法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第780页。胡驰主编：《国家工作人员失职犯罪界限与定罪量刑研究》，中国方正出版社2001年版，第12—13页。　
　　〔6〕吴明夏、江绍恒、王亲生主编：《新刑法通释》，人民出版社1998年版，第1374页。　
　　〔7〕侯国云、白岫云着：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社1998年版，第187页。　
　　〔8〕侯国云、白岫云着：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社1998年版，第187页。　
　　〔9〕仅仅是文件，没有任何法律明确规定了中国共产党机关工作人员、人民政协机关工作人员是同家机关工作人员。　
　　〔10〕李贵方、林维：《论刑法中的国家工作人员》，载杨敦先、苏惠渔、刘生荣、胡云腾主编《新刑法施行疑难问题研究与适用》，中国检察出版社1999年版，第355页。　
　　〔11〕吴明夏、江绍恒、王亲生主编：《新刑法通释》，人民出版社1998年版，第1027页。田宏杰：《包庇、纵容黑社会性质的组织罪研究》，载《湖南公安专科学校学报》（2001年8月）第13卷第4期。