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共青团中央办公厅


共青团中央办公厅文件

中青办发[2007]13号


关于印发《共青团信访工作实施办法》的通知
　

共青团各省、自治区、直辖市委，军委总政治部组织部，全国铁道团委，全国民航团委，中直机关团工委，中央国家机关团工委，中央金融团工委，中央企业团工委：

　　现将《共青团信访工作实施办法》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　共青团中央办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年7月3日



共青团信访工作实施办法
（2007年7月3日）

第一章　总　则

　　第一条　为了规范共青团信访工作，保持团组织与广大团员、青少年的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，根据国务院《信访条例》和共青团有关规定，制定本办法。

　　第二条　本办法所称信访，是指团员、青少年或者其他公民、法人、组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向团组织反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由团组织处理的活动。

　　第三条　本办法所称信访人，是指采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的团员、青少年或者其他公民、法人、组织。

　　第四条　共青团信访工作在团中央书记处的领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

　　第五条　各级团组织应当畅通信访渠道，倾听团员、青少年的建议、意见和投诉请求，接受团员、青少年的监督，认真做好信访工作，努力为广大团员、青少年服务。

　　第六条　各级团组织应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。

第二章　信访工作机构及职责

　　第七条　　团中央办公厅承担信访工作职责，负责处理日常信访工作；机关成立信访工作小组，具体负责团中央信访工作的协调、检查、督办等事宜。

　　第八条　　各级团组织应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局。

　　第九条　各级团组织信访工作机构是本级团组织负责信访工作的职能部门，主要职责是：

　　（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；

　　（二）协调处理重要信访事项；

　　（三）督促检查信访事项的处理；

　　（四）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时提出加强和改进共青团工作的建议；

　　（五）承办上级单位交由处理的信访事项；

　　（六）对本级团组织其他工作部门和下级团组织的信访工作进行指导。

　　第十条　共青团所属各部门、各单位均有按业务分工承办职权范围内信访事项的职责，对信访工作机构转办的信访事项，应当认真、及时办理，并在规定时限内向信访工作机构书面回复办理结果。

第三章　信访事项的提出

　　第十一条　信访人对下列团的工作和团干部的职务行为反映情况，提出建议、意见，可以向有关团组织提出信访事项：

　　（一）团纪申诉；

　　（二）反映、控告侵犯青少年权益的行为；

　　（三）检举、揭发团干部的违法违纪行为；

　　（四）对团的工作提出建议、意见和批评；

　　（五）需要团组织解答、办理、帮助的有关事项。

　　第十二条　对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向国家有关机关提出。

　　第十三条　信访人应当向有权处理的本级或者上一级团组织提出信访事项；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向上级团组织再提出同一信访事项的，该上级团组织不予受理。

　　第十四条　信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到团组织设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。

　　第十五条　信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

　　第十六条　信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害团组织、团干部和他人的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：

　　（一）在团组织办公场所周围非法聚集，围堵、冲击团组织办公场所，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；

　　（二）携带危险物品、管制器具的；

　　（三）侮辱、殴打、威胁团干部，或者非法限制团干部人身自由的；

　　（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；

　　（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；

　　（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

第四章　信访事项的受理

　　第十七条　各级团组织信访工作机构收到信访事项，应按下列程序办理：

　　（一）登记。收到信访事项，要详细记录信访人的姓名、工作单位、住址和请求、事实、理由；

　　（二）告知。本级团组织所属部门、单位或下级团组织应当自收到交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并口头或书面告知信访人；

　　（三）交办。属于共青团工作职责范围内的信访事项，应当根据其内容交本级团组织所属部门、单位或下级团组织处理，并要求在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告；

　　（四）转送。涉及党政有关部门或其他有关单位处理的信访事项，应将信访事项附函转送有权处理信访事项的党政有关部门或其他有关单位；

　　（五）通报。各级团组织信访工作机构应根据信访事项办理情况，定期向下一级团组织信访工作机构通报信访事项交办、转送情况；下级团组织信访工作机构要及时向上一级团组织信访工作机构报告交办、转送信访事项的办理情况。

　　第十八条　各级团组织收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。

　　第十九条　各级团组织和团干部不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。

第五章　信访事项的办理和督办

　　第二十条　各级团组织和团干部办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。团干部与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。

　　第二十一条　信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于团组织改进工作，更好地团结、教育和服务广大团员、青少年的，有关团组织应当认真研究论证并积极采纳。

　　第二十二条　对信访事项有权处理的团组织办理信访事项，必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以依法向其他组织和人员调查。

　　第二十三条　对信访事项有权处理的团组织经调查核实，应当依照法律、法规和团章有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：

　　（一）请求事实清楚，符合法律、法规和团章有关规定的，予以支持；

　　（二）请求事由合理但缺乏法律、法规和团章有关规定依据的，应当对信访人做好解释工作；

　　（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规和团章有关规定的，不予支持。

　　第二十四条　属于团组织工作职责范围内的信访事项，有关团组织应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本级团组织负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。

　　第二十五条　信访人对团组织作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理团组织的上一级团组织复查。收到复查请求的团组织应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。

　　第二十六条　信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查团组织的上一级团组织请求复核。收到复核请求的团组织应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。

　　第二十七条　信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级团组织不再受理。

　　第二十八条　上级团组织信访工作机构发现下级团组织有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：

　　（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；

　　（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；

　　（三）未按规定程序办理信访事项的；

　　（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；

　　（五）不执行信访处理意见的；

　　（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的团组织应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。

　　第二十九条　各级团组织信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的团干部，可以向有关团组织提出给予行政处分或者团纪处分的建议。

　　第三十条　各级团组织信访工作机构应当就以下事项向本级团组织定期提交信访情况分析报告：

　　（一）受理信访事项的数据统计、信访事项涉及领域以及被投诉较多的部门和单位；

　　（二）转送、督办情况以及各部门和单位采纳改进建议的情况；

　　（三）提出的政策性建议及其被采纳情况。

第六章　法律责任

　　第三十一条　因下列情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、法规和团章的规定给予行政处分或者团纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益的；

　　（二）应当作为而不作为，侵害信访人合法权益的；

　　（三）适用法律、法规和团章的规定错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益的；

　　（四）拒不执行有权处理的团组织作出的支持信访请求意见的。

　　第三十二条　团组织信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由所属团组织责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者团纪处分。

　　第三十三条　团干部违反本办法规定，将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分或者团纪处分。

　　第三十四条　打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者团纪处分。

　　第三十五条　信访人违反本办法第十四条、第十六条规定的，团组织信访工作机构及其工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，报请公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，报请公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十六条　信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，报请公安机关依法给予治安管理处罚。

第七章　表彰奖励

　　第三十七条　各级团组织应当将信访工作绩效纳入团干部考核体系，对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，给予表彰奖励。

　　第三十八条　信访人反映的情况，提出的建议、意见，对改进团的工作、推动青少年工作开展有贡献的，由有关团组织给予表彰奖励。

行政规章在行政诉讼中的地位与作用

王小卫


《行政诉讼法》第五十三条第一款规定“人民法院审理行政案件，参照国务院部委根据国务院的行政法规、决定、命令制定发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区、直辖市的人民政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”行政审判“参照适用”行政规章，这不但是《行政诉讼法》的明确规定，也是当前法学界通行的观点。一般认为这里的“参照适用”是指人民法院在对行政案件进行司法审查时对具体行政行为所适用的规章参酌、鉴定之后，决定是否适用。按照这个解释，“我们可以理解为，如果行政机关作出的具体行政行为是根据符合法律的规章作出的，人民法院就应当适用该规章，判决维持原具体行政行为；如果行政机关的具体行政行为是根据不符合法律、行政法规原则精神作出的，人民法院就可以不适用该规章，判决撤消原具体行政行为。”①由此可见，基于《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，行政规章在行政诉讼中处于行政审判中的“参照”地位而其作用仅在于：当法院通过司法审查，在认定行政规章合法有效的基础上“参照适用”，从而对具体行政行为是否合法作出裁判。

这种通说观点，究其实质，只是在行政规章合法有效的前提下才能发挥其应有的作用，而在行政规章被人民法院通过司法审查认定为不符合法律、法规时则会产生诸多问题，使行政机关在作出具体行政行为时“参照适用”行政规章之法律规定及由此推导出的各种论断均难以自圆其说。

下面就有关因《行政诉讼法》第五十三条第一款之规定及由此推导出的行政规章在行政诉讼中的地位与作用问题所导致产生的诸多法律疑问略作探讨。

问题一：如何认定行政规章是否符合法律、法规。

有关行政规章的适用问题，总是在具有行政职权的行政机关依据行政规章作出被诉的具体行政行为，相对人向人民法院提起行政诉讼的过程中产生的。即人民法院在此情况下，必须作出是否适用作为被诉的具体行政行为依据的规章的决定。一般的学术观点总是拘泥于人民法院对是否适用行政规章是否具有完全的自决权，即认为法院在对行政规章进行司法审查后，若行政规章符合法律、法规或有法律法规的依据，则必须使用该规章，反之则必不得适用该规章。这属于法制观念淡薄时期，人们对法律规定的理解不深刻所产生的问题。而对于《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定所涉及的实质性问题则少有人论及。这就是究竟该如何认定行政规章是否符合法律、行政法规。

对此，法律及行政法规没有做任何形式的条文规定，相关的司法解释也未对此作出确切的说明。此问题，我们可以从下面两个层面来具体分析。

其一，认定作为被诉具体行政行为依据的行政规章是否合法有效的适格主体是谁？这个问题似乎不难解答。因为依《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，人民法院在审理行政案件时可以参照行政规章。这里实施参照行为的主体无疑是人民法院，而且也只能是人民法院。根据通说认为的“参照”即审查行政规章是否符合法律、行政法规，那么据此即可得出结论：在行政主体依行政规章作出具体行政行为所引起的行政诉讼中，认定行政规章是否合法有效的唯一适格主体应是受理审理该被诉具体行政行为的人民法院。

其二，认定作为被诉具体行政行为依据的行政规章是否合法有效的标准应是什么？是确认制定行政规章的主体是否适格，是看行政规章所确定的条款内容是否合法，还是考虑行政规章的制定是否有一定的法律依据？《行政诉讼法》及其相关的立法解释、司法解释均未对此作明确的规定。因为没有明确的法律、法规条文规定，故在司法实践中，只能由人民法院行使自由裁量权来解决了。而人民法院可以决定是否适用被诉的具体行政行为作出时所依据的规范性文件，这必将产生扩大司法自由裁量权与缩小具体行政行为稳定性的双重不利后果，对行政机关的行政管理活动必将产生极大的消极作用，并有司法权干预行政权之嫌。这一问题是由《行政诉讼法》第五十三条第一款司法机关在审理行政纠纷案件时“参照适用”行政规章之规定本身所导致产生的，故在现有的法律、法规框架内是无法予以妥善解决的。

问题二：人民法院在案件审理中对行政规章是否合法有效的认定，是认定被诉的具体行政行为所涉及的那部分，还是对行政规章整体内容的全面认定呢？

人民法院在审理涉及行政规章的行政案件时，必须对是否参照适用行政规章作出明确的认定，而决定是否能“参照适用”的前提是认定该涉及行政诉讼的具体行政行为作出时所依据的行政规章是否合法有效。这就必然涉及到对涉诉的行政规章是否合法有效作出整体的认定，还是仅就与行政诉讼案件有关联的局部内容作出是否合法有效的认定问题。这在现行法律、法规及其相关的司法解释中同样没有作出任何明确的规定。对此，我们可以作以下两个假设予以更进一步的分析。

假设一，规定对行政规章是否合法有效的认定是对行政规章整体内容的认定。这样，我们就可以得出这样一个结论：即只要被提起行政诉讼的具体行政行为是依照行政规章作出的，则人民法院就可以据此对该行政规章进行全面整体的司法审查，并进而认定其是否合法有效，能否在对该具体行政行为的裁判中适用。这样则人民法院对涉诉的行政规章就具有进行全面审查的权利。如此，则会导致产生这样一个问题，若作出具体行政行为的行政机关所依据的行政规章中与该正在审理中的行政诉讼案件有关的那部分内容经审查是有法律、法规依据且合法有效的，而与该案没有直接关联的该行政规章的其他部分的内容经审查缺少法律、法规依据或因违法而无效，那么人民法院就应该认定该行政规章无效，并决定在行政审判中对行政机关在作出具体行政行为时所依据的行政规章不予“参照适用”。而现实中，行政规章因其制定主体的级别较低，程序不规范而存在着诸多的违法现象。如此全面审查，则合法有效而可以“参照适用”的行政规章寥寥无几。这必不利于作为行政诉讼被告的行政主体实施行政管理活动。故该假设在现实中操作的价值并不大。也就是说，人民法院对涉诉的行政规章是否合法有效的审查不应是整体内容的审查。

假设二：规定人民法院对行政规章是否合法有效的认定仅是对被诉的具体行政行为所涉及的那部分内容的审查认定。由此我们同样可以得出这样一个结论，即人民法院在决定是否适用行政规章前对行政规章依法进行审查时，只能对被诉的具体行为行为所涉及的那部分内容认定是否合法有效，而对被诉的具体行政行为没有涉及的内容则无权进行司法审查。据此，如进一步推论，若多个相同或不同、相关或不相关被诉的具体行政行为分别所依据的同一行政规章之各部分的内容在行政诉讼中分别被人民法院审查认定为不符合法律、法规，那么，在此假设条件下亦不能对该行政规章作出整体违法无效的定论。这样的结果也是现代法治社会的法律意识和制度所不能容许的。

既然这两种假设经推理论证均行之不通，那么是否有第三条路或者其它更便捷的途径来解决这一问题呢？笔者认为，对这一问题是没有行之有效的第三条路可走的。该问题是基于《行政诉讼法》第五十三条第一款不合理之规定而产生的。

问题三： 在行政诉讼中因人民法院确认据以作出具体行政行为的行政规章因违法无效而导致行政主体在该诉讼中败诉，并承担相应的法律责任。由此则产生这样一个矛盾：部分行政相对人因不依行政规章的规定行事，被有权行政主体依该行政规章作出相应的处罚决定，若该部分行政相对人对此处罚不服而向人民法院提起行政诉讼，人民法院又依职权审查认定该行政规章因违法而无效，并判决依该行政规章作出被诉具体行政行为的行政主体承担由此产生的法律责任，那么相应的，这部分行政相对人的合法权益通过诉讼途径得到了法律的保障。而另一方面，其他的行政相对人却因充分信赖该行政规章的合法有效性而按照行政规章规定的要求履行了该行政规章对其设定的法律义务。这样，当该行政规章在被前一部分行政相对人提起的行政诉讼中被人民法院经审查认定为违法无效，则遵守并依据该行政规章履行义务的那部分行政相对人的合法权益就因人民法院确认该行政规章违法无效而作出的判决所侵害。此时，这部分行政相对人虽然也可以通过行政诉讼的途径来维护自己的合法权益，但就其整体来说，这种状况导致产生了很低的社会的诉讼的效益，仍是不可取的。因为，首先对行政相对人而言，无论其是否遵守该行政规章并履行该行政规章规定的义务，他的合法权益仍将遭受必然的侵害，而他只能通过诉讼的方式来保护自己的合法权益。其次就行政主体而言，他依该被人民法院在行政诉讼中通过司法审查确认为违法无效而决定不予“参照适用”的行政规章作出了具体行政行为，就必须对所有的行政相对人，包括依据该行政规章行事和未依据该行政规章行事的行政相对人，均承担不可避免的败诉的法律责任，而没有任何回转的余地。

那么，如此不合理之结果是如何产生的呢？通过在问题三中的分析，行政规章作为抽象行政行为的范畴，与在行政诉讼中受人民法院合法性审查的双重身份决定了这种矛盾的产生。

首先，按照有关抽象行政行为的理论，行政规章属于抽象行政行为的范畴。《行政诉讼法》第五十三条第一款又规定“人民法院审理行政案件，参照……规章”。同时根据宪法第九十条的规定，制定行政规章应“根据法律和国务院的行政法规”。即只有当法律、行政法规对某一行政管理事项已有明文规定的情况下，有权机关才能据此制定相应的行政规章。否则，行政规章就是不合法的。行政规章的这种法律性决定了人民法院在参照适用行政规章时，应首先对行政规章进行司法审查，审查被诉的行政主体作出的具体行政行为所依据的行政规章的制定程序及内容（包括主体、权限、内容、程序）是否合法，以决定是否适用以及如何适用。依照“制定行政规章是抽象行政行为”的认定，则行政规章具有一般规范性法律文件所共有的特征：即确定性、强制性和不可诉性。而依人民法院在决定是否适用行政规章前，应首先对行政规章进行审查的观点，则行政规章又具有可受司法审查性。而这两者本是不相融的。这种不合理现象产生的原因，完全是由《行政诉讼法》第五十三条第一款的不合理之规定所导致的。

问题四：《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，使得依行政规章作出具体行政行为的行政主体所作出的具体行政行为的效力处于悬而未决的状态。这必将导致行政行为缺乏相对的确定力、拘束力及执行力，从而使具体行政行为的目的很难在正常途径及条件下得以实现。

“行政行为的作出必须有法定的依据”②，是指行政行为作出时应具备明确的法律、法规或规章依据，并且作到适用法律、法规及规章正确。由此可见行政规章是可以作为行政主体作出具体行政行为的“法律依据”的。也就是说行政主体可依行政规章作出合法有效的具体行政行为。就一般看来，所有行政行为都具有“确定力”、“拘束力量”、“执行力”的效力。结合前面的论断，我们可以得出如是结论：行政主体可依据行政规章作出具有确定力、拘束力和执行力的具体行政行为。这个结论不但是一般的行政法原理推论所得出的必然结论，而且也是确保行政主体依据数量庞大的行政规章作出具有确定力、拘束力和执行力并能实现行政管理根本目的之具体行政行为的理论根据。简言之，行政主体依据行政规章作出的具体行政行为具有确定力、拘束力和执行力。换句话说，就是依据行政规章作出的具体行政行为的确定力、拘束力、执行力是建立在作为作出具体行政行为依据的行政规章之上的。那么假设此处的行政规章的效力是不确定的，那又会如何？

行政规章是行政主体依行政规章行事时的基础和依据。若此基础动摇了或者说作为基础的行政规章是否有效成立是不确定的，那么必然会导致建立在此基础上的具体行政行为的确定力、拘束力、执行力荡然无存。也就是说，行政主体依据行政规章作出的具体行政行为在被提起行政诉讼，由人民法院进行司法审查予以确认前是没有确定力保障的。如此则势必会影响行政主体为了社会的整体利益进行行政管理目的的实现，使行政管理行为处于社会公众及司法的不信任状态下，这是建设现代化的法治社会所不容许出现的。

问题五：人民法院在涉及到行政规章作为具体行政行为依据的行政案件中有权对行政规章是否合法有效进行司法审查，而行政规章同时又是行政机关作出具体行政行为的重要依据之一，只是否会导致使人民法院具有了行政立法权呢？

行政立法是指国家行政机关依法定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。故行政立法是国家行政机关的权利和行为，显然与人民法院无涉。而对《行政诉讼法》第五十三条第一款可引申解释为人民法院有权确认国家行政机关通过法定程序确定的行政规章是否合法有效，并在行政诉讼中决定是否“参照适用”。虽然法学界一般认为这种情况可以理解为司法对行政立法的监督。但笔者认这是不够严谨的论断。其实这里人民法院对行政规章进行司法审查的实质是确认行政规章是否合法有效，并决定其是否可在行政审判中予以适用。而“人民法院对行政立法的监督”则是指人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法越权或违反法定程序和法定形式，就可以向相关行政机关或其上级行政机关、人民代表大会及其常委会提出撤消或改变的建议。故此可认为人民法院在审理行政案件的过程中对涉案的行政规章进行是否合法及直接决定是否适用的监督方式，已超越司法对行政立法监督的合理界限，在本质上构成越权。行政规章在行政诉讼中的地位虽被定义为“参照适用”，但行政规章作为一种具有“法律”效力的规范性文件，其制定程序却是有着严格的法律、法规依据。即它在经历了规划起草、征求意见的基础上，应交送政府主管机关而非人民法院或其他国家机关进行审理、核查，并由行政主管机关的正式会议而非人民法院或其他国家机关讨论通过，最后还须行政机关的行政首长签署发布并需备案。在这些法定程序中，并没有那个环节提及人民法院在行政规章的制定、发布及生效过程中的作用问题。可以肯定的说，人民法院依《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定在行政诉讼过程中对行政规章进行司法审查的根本实质是对行政立法的越权干预。

通过前面的分析论述，可以看出，把行政规章在行政诉讼中的地位置于人民法院在审理行政案件时的“参照适用”，在理论及实际操作中有诸多疑问难以解决。故实有必要讨论重新构建行政规章在行政诉讼中的地位与作用问题。笔者为此特提出如下思路，以供讨论。

行政规章的制定作为一种抽象行政行为，致使行政规章在行政诉讼中的性质属“法律适用”的范畴。而正是行政规章的这种属性，导致了行政规章在行政诉讼中的地位、作用的混乱。所以要重构行政规章在行政诉讼中的地位与作用，就有必要对行政规章在行政诉讼中的性质予以矫正，进而作出新的定性。