关于对工程承包公司征收营业税问题的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-09 03:44:54 浏览:9396
来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
关于对工程承包公司征收营业税问题的通知
关于对工程承包公司征收营业税问题的通知
财政部
据了解，在基本建设体制改革过程中，许多部门陆续成立了工程承包公司，其主要业务是对建设单位的基建工程实行总承包，然后将设计、材料采购、工程施工等项业务分别转包给其他单位，自身负责各环节的协调和组织工作。工程承包公司的收入主要有，按总承包金额向建设单位收
取一定比例的管理费（或手续费）、承包结余额（总承包金额与分包金额之差）分成收入、提前竣工奖分成收入等等，目前各地对工程承包公司的征免税执行不一，为了统一政策，现对工程承包公司征收营业税问题规定如下：
一、对工程承包公司向建设单位按总承包金额提取的管理费（或手续费），按《营业税税目税率表》“代理服务”10％的税率征收营业税。
二、对工程承包公司取得的其他收入，如承包结余额分成、提前竣工奖分成、设计收入、咨询收入、材料转让收入等等，由各省、自治区、直辖市税务局按照规定确定其适用的税目税率。
过去对工程承包公司有关征税问题与本通知规定不一致的，一律从一九八七年一月一日起按本通知执行。
1986年12月20日
下载地址: 点击此处下载
浅析民主的局限性
刘红军
安徽大学法学院07法硕，安徽合肥 （230039）
E-mail：liubaiqiang125@163.com
摘要：一般而言，宪政包括共和、民主、自由、法治等诸种价值。一个比较成功的宪政国家，这几种价值都能得到比较有效的实践和张扬。但是，共和、民主、自由、法治等诸种价值之间存在着一定的冲突，而宪政的实现，就在于在诸种价值之间寻求微妙的平衡。共和、民主、法治自有其本身意义之所在。然而，无论共和、民主还是法治，最终都只是作为我们追求的手段而存在的。包括我们正在努力建设的宪政制度在内，一切制度的建构都是为了实现“每一个人自由而全面的发展”，因此，自由才是我们的终极追求和皈依。
关键词：民主；自由；宪政
一、宪政略述
中国的宪政建设千头万绪，将民主和法治作为制度来进行建设已经取得了一定的成效，但是，中国远不是一个民主法治的现代国家，尤其是自由，在中国尤为缺乏。而1949年——1976年的历史证明，久缺民主之“甘霖”滋润的我们并不了解民主的真意，且极易在“大民主”的旗号下做出诸多损害民众自由的举动，这与大革命以后的法国极为相似。本文即是从民主的局限性和自由对民主的限制着手，通过阐释分析前人对此问题的观点，从一个侧面就中国宪政建设过程中所应该注意的问题展开论述。
大致说，宪政或宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制。宪政国家大多都有一部成文的宪法作为限制政府权力和保障个人权利的依据。也有像英国、以色列因为特殊历史传统或立宪道路，而没有一部成文宪法的例子。但有没有一部自称为宪法的文件，并不是我们判断一个国家是否实施宪政的依据。我们的第一关注是，个人自由是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
二、民主的局限及边界
面对一个代表“人民利益”的政府，需不需要加以限制？
这个问题的答案在密尔写《论自由》时的欧洲，仍然充满了争议，就像民主需不需要受到限制一样充满争议。在1949年中华人民共和国成立时，答案显然是否定的。
19世纪50年代的很多欧洲人认为：“统治者的利害和意志……就是国族的利害和意志，国族无须对自己的意志有所防御。”[1](P7)1949年中国新政府的创建者和1954年《中华人民共和国宪法》的起草者也认为：我们的政府建立的目的是为了保护人民的利益不受封建势力和资产阶级反动派的侵害，我们的政府是由人民选举组成的，跟人民的利益高度一致，哪有自己防备自己的道理？
法国大革命之后，法国人民几乎秉持与1949年的大部分中国人同样的想法：绝对信任代表大多数“人民”的政府。结果却是发生了雅各宾派的红色恐怖统治，大批政治异议者和原来的革命党人被当作“反革命者”送上断头台，其中包括罗伯斯庇尔的“亲密战友”丹东。无独有偶，1949年之后的大陆，掀起一浪又一浪的政治运动，要“继续无产阶级革命”，结果就是大批共产党人、民主人士和无党派人士被当作“反革命”批判，并且踏上一万只脚，“永世不得翻身”。
为什么？为什么人民的政府——与人民利益和意志一致的政府会来侵害人民？
密尔在《论自由》中告诉我们：“运用权力的‘人民’与权力所加的人民并不永是同一的；而所说的‘自治政府’亦非每人管治自己的政府，而是每人都被所有其余的人管治的政府。”[2](P8)这是革命之后发生“红色恐怖”的重要原因之一。但原因不止于此。因为我们认为政府的利益与我们是一致的，所以我们对政府才毫不加防备，对政府的权力也不加以限制。而且，我们数千年的帝制传统虽然在表面上被打得粉碎，其实仍然根深蒂固地扎在我们脑海中，它的惯性思维便是国家/政府是至高无上的，“撮儿小民”怎得怀疑？但是，凡是不予有效限制的权力，必然要走向自我膨胀和腐败，不论这样的权力曾经掌握在君主的手中还是民众的手中。一旦权力是不受限制的，没有人能够保证执掌权力的民众的代表会永远代表民众的利益——不论他们是如何地宣称要代表最广大人民的根本利益，他们可能形成独立的利益集团——官僚集团，并以公共意志的名义维护自己的特殊利益，这就是“代理人的暴政”。即使民众的代表们真实地代表着民众的利益并严格遵循民众的意志，但是，如果多数人以民主的方式表现出来的权力不受限制，便极有可能摧毁对主流话语持异议的少数人的自由和权利。由于这样的压制和迫害是以多数人的权威发出的，因而危害更具有迷惑性，也更为严重。这就是法国那个具有先见的社会学家托克维尔早在19世纪初期所担心的“多数人的暴政”。
所以，对民主的限制是必须的。
在民主是否应该受到限制这个问题上，罗纳德·德沃金从另一个侧面进行了阐释。德沃金认为：由民主的政治机构做出的集体决定必须将社会所有成员都视为一个个体，“并予以同等关注和尊敬”。 [3](P19)也就是说，无论是民主的国家做出了什么样的民主决定或立法，都必须保证公民间的平等——“受制于所有公民具有平等地位的条件”， [4](P19)符合宪法的“平等保护条款”，德沃金称之为“民主的条件”。只有当多数的民主决定符合这一条件时，民主才具有正当合理性。这就是德沃金对于民主的限制的论述：民主必须具有合宪性。
譬如，美国在布朗诉教育委员会一案的判决产生以前是允许有关种族隔离的法案存在的——尤其是在学校，也是赞同“隔离但平等”的原则的，因为这是美国国会通过的法案，是大多数美国人民的决定，按照多数至上主义的民主原则，这样的决定是合理合法并要求每一个美国公民都必须服从的。但是，这样的“民主决定”所产生的法案显然无视美国黑人同白人的平等地位而对黑人具有明显的歧视。正如布朗判决中赞同多数意见的一位联邦最高法院大法官所说：隔离本身就意味着不平等。因此，这样的多数决定其实是不正当的，它违背了美国宪法第十四条修正案第一款“不得拒绝给予任何人以平等法律保护”的“平等保护条款”，是多数人对少数族群施加的暴政。因而这一“民主”法案不符合德沃金所宣称的民主必须遵循的限度——平等，此法案随后被宣布违宪而予以废除。
德沃金的这一平等标准其实是从另一个方面对自由的保护。很明显，如果民主的决策只是保护部分人的自由而不保护另一部分人的自由——就像20世界60年代民权运动前的美国社会一样，这样的民主显然是违反平等原则的。只有对所有人的自由都给予保护，宪法的“平等保护条款”才算真正落到实处。
威廉·A·盖尔斯敦也提到了民主的限制问题，但他的论证另辟蹊径。在《自由多元主义》一书中，盖尔斯敦论述了价值多元主义在现代社会中的重要性。尤其是在自由国家中，由于利益的充分分化、价值取向的不一和政治国家对人们价值选择的尊重，价值多元主义成为一个明显的特征。价值多元主义意味着社会中存在着大量的或者说是各种各样的“善”或“价值”。这些性质不同的“善”或“价值”对于社会而言都有其独特的意义，因而在各种“善”或“价值”之间不可能完全划分出“等级秩序”或者说做出一种“字典式排序”来。[5](P41)如果我们承认这样一种价值多元主义，我们就必须承认：在现代社会，不存在哪一种价值可以在任何情况下都具有“合理优先权”，[6](P107)民主也不例外，民主也并非在所有情况下都拥有无需审查且不证自明的优先地位。在某些情况下，其他的价值就构成对民主的限制，这些价值包括：真理和自由。[7](P108)自由在这里再一次成为对民主的限制。
因此，以不可剥夺的自由和天赋权利——少数人和多数人在自然及法定的自由和权利面前是平等的，来对抗暴政——“代理人的暴政”或“多数人的暴政”，成为最现实也是最为牢靠的选择。
对于公民的自由，必须加以严格的保护，它是约束民主的权力无限膨胀的重要因素，这正是密尔论述的目的之一。对自由保护原则——法不禁止即为自由——的确定，就是对公权力行使的范围划定的界限。而对自由和权利的保护，建基于对公权力的约束和防范之上。因为不管是“代理人的暴政”还是“多数人的暴政”，都是权力——以大多数民众的名义行使的权力——不受限制的结果，也是对于民主过于信任不加防范的结果。所以，无论“统治者的利害和意志”与“国族的利害和意志”是如何的一致，也即无论采用了怎样的民主形式，我们都必须对其权力加以限制，这源于权力本身具有腐败和扩张的性质。
三、自由之外的要求
对民主的限制，仅仅寄托于自由是远远不够的，密尔的眼界超出了民主的公权力滥用的范围，他看到了更为不易察觉的“权力”滥用的可能。“仅只防御官府的暴虐还不够；对于得势舆论和得势感想的暴虐，对于社会要借行政处罚以外的办法来把它自己的观念和行事当作行为准则来强加于所见不同的人，以束缚任何与它的方式不相协调的个性的发展，甚至，假如可能的话，阻止这种个性的形成，从而迫使一切人物都按照它自己的模型来裁剪他们自己的这种趋势——对于这些，也都需要加以防御。”[8](P5)也就是说，社会的主流舆论和价值话语有可能压制甚至淹没处于少数地位的人们的意见，并以无形的手段强迫人们改变自我对人生价值和意义的认识及不同于主流价值观的生活方式，因为这样的主流舆论和价值观更为深入的透入并关涉到了人们的生活。这其实是另一种“民主的暴虐”——占社会大多数的舆论和价值话语的暴虐。
对于这种 “民主的暴虐”，能够保持个人独立性和保障个人自由的方法，就是宽容：允许不同异议——尤其在社会中仅占少数地位的人的异议——的自由表达，以及威廉·A·盖尔斯敦所倡导的“自由多元主义”——容忍各种多元的价值观和生活方式的存在。
允许不同意见自由表达的最好方法，莫过于建立畅通的利益表达机制和多元化的利益表达渠道，言论自由和新闻自由则是不可缺少的必要条件。自由的言论和自由的新闻，导向的是自由的社会。而对于不同于我们的生活方式的理解和包容，导向的则是多元的社会。在此基础上，一个受到限制的运行良好的民主社会才能建立起来。
参考文献：
[1] [2] [8] [英]约翰·密尔．论自由［M］．许宝?．北京：商务印书馆，1959年
[3] [4] [美]罗纳德·德沃金．自由的法：对美国宪法的道德解读［M］．刘丽君．上海：上海人民出版社，2001年
[5] [6] [7] [美]威廉·A·盖尔斯敦．自由多元主义［M］．佟德志、庞金友．江苏：江苏人民出版社，2005年
全国人民代表大会常务委员会
中华人民共和国主席令（七届第12号）
《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》已由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1988年12月29日通过，现予公布施行。
中华人民共和国主席 杨尚昆
1988年12月29日
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定
（1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 1988年12月29日中华人民共和国主席令第十二号公布 自公布之日起施行）
第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议根据宪法修正案和国务院关于提请修改《中华人民共和国土地管理法》的议案，决定对《中华人民共和国土地管理法》作如下修改：
一、第二条第二款修改为：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”
第二条增加两款，作为第四款、第五款：
“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”
“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。”
二、第四十条修改为：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”
三、第四十七条修改为：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”
四、第五十一条修改为：“违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。”
五、第五十二条修改为：“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
第五十二条增加第二款：“受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。”
本决定自公布之日起施行。
《中华人民共和国土地管理法》根据本决定作相应的修正，重新公布。
中华人民共和国土地管理法（修正）
（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》修正）
第一章 总 则
第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。
第三条 各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
第四条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。
第五条 国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。
乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
第二章 土地的所有权和使用权
第六条 城市市区的土地属于全民所有即国家所有。
农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。
第七条 国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第八条 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。
村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。
第九条 集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第十条 依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。
第十一条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十二条 集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。
承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。
土地的承包经营权受法律保护。
第十三条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。
第三章 土地的利用和保护
第十四条 国家建立土地调查统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门进行土地调查统计。
第十五条 各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。
第十六条 城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。
在江河、湖泊的安全区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划。
第十七条 开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。
第十八条 采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。
第十九条 使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
一、用地单位已经撤销或者迁移的；
二、未经原批准机关同意，连续二年未使用的；
三、不按批准的用途使用的；
四、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
第二十条 各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为。
国家建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第四章 国家建设用地
第二十一条 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。
第二十二条 按照国家规定，列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，经过批准，建设单位方可申请用地。
第二十三条 国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。
国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。
第二十四条 国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。
第二十五条 国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。
征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。
第二十六条 一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。铁路、公路和输油、输水等管线建设需要使用的土地，可以分段申请批准，办理征地手续。
第二十七条 国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
第二十八条 国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费。
征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍。征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。
第二十九条 依照本法第二十七条、第二十八条的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。
第三十条 国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得占用。
第三十一条 因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。
被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口可以转为非农业户口。原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县级以上地方人民政府与有关乡（镇）村商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不得私分。
第三十二条 大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
第三十三条 工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，应当尽量在征用的土地范围内安排。确实需要另行增加临时用地的，由建设单位向批准工程项目用地的机关提出临时用地数量和期限的申请，经批准后，同农业集体经济组织签订临时用地协议，并按该土地前三年平均年产值逐年给予补偿。在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。
架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程、进行地质勘探等，需要临时使用土地的，由当地县级人民政府批准，并按照前款规定给予补偿。
建设单位为选择建设地址，需要对土地进行勘测的，应当征得当地县级人民政府同意；造成损失的，应当给予适当补偿。
第三十四条 国家建设使用国有荒山、荒地以及其他单位使用的国有土地的，按照国家建设征用土地的程序和批准权限经批准后划拨。使用国有荒山、荒地的，无偿划拨。使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿；原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责搬迁。
第三十五条 城市集体所有制单位进行建设，需要使用土地的，按照本章规定办理。
第三十六条 全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有的土地的，必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，按照国家建设征用土地的批准权限，经县级以上人民政府批准；经批准使用的土地，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。
第五章 乡（镇）村建设用地
第三十七条 乡（镇）村建设应当按照合理布局、节约用地的原则制定规划，经县级人民政府批准执行。城市规划区内的乡（镇）村建设规划，经市人民政府批准执行。
农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行。
第三十八条 农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。
农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。
第三十九条 乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。
第四十条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
第四十一条 城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
第四十二条 地方各级人民政府可以制定乡（镇）村建设用地控制指标，报上一级人民政府批准执行。
第六章 法律责任
第四十三条 全民所有制单位、城市集体所有制单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款；对非法占地单位的主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地处理。
第四十四条 乡（镇）村企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地处理。
第四十五条 农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。
第四十六条 城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。
国家工作人员利用职权，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋，并由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十七条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十八条 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效，对非法批准占用土地的单位主管人员或者个人由其所在单位或者上级机关给予行政处分；收受贿赂的，依照刑法追究刑事责任。非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。
第四十九条 上级单位或者其他单位非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，责令退赔，可以并处罚款，对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用的，以贪污论处。
第五十条 依照本法第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，依照本法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，责令交还土地，并处罚款。
第五十一条 违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。
第五十二条 本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。
第五十三条 侵犯土地的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日三十日内向人民法院起诉。被侵权人也可以直接向人民法院起诉。
第五十四条 在变更土地的所有权、使用权和解决土地所有权、使用权争议的过程中，行贿、受贿，敲诈勒索，贪污、盗窃国家的和集体的财物，或者煽动群众闹事、阻挠国家建设，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。
第七章 附 则
第五十五条 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的管理办法，由国务院另行规定。
第五十六条 国务院土地管理部门根据本法制定实施条例，报国务院批准施行。
省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本法制定实施办法。
第五十七条 本法自１９８７年１月１日起施行，１９８２年２月１３日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和１９８２年５月１４日国务院公布的《国家建设征用土地条例》同时废止。
刘红军
安徽大学法学院07法硕，安徽合肥 （230039）
E-mail：liubaiqiang125@163.com
摘要：一般而言，宪政包括共和、民主、自由、法治等诸种价值。一个比较成功的宪政国家，这几种价值都能得到比较有效的实践和张扬。但是，共和、民主、自由、法治等诸种价值之间存在着一定的冲突，而宪政的实现，就在于在诸种价值之间寻求微妙的平衡。共和、民主、法治自有其本身意义之所在。然而，无论共和、民主还是法治，最终都只是作为我们追求的手段而存在的。包括我们正在努力建设的宪政制度在内，一切制度的建构都是为了实现“每一个人自由而全面的发展”，因此，自由才是我们的终极追求和皈依。
关键词：民主；自由；宪政
一、宪政略述
中国的宪政建设千头万绪，将民主和法治作为制度来进行建设已经取得了一定的成效，但是，中国远不是一个民主法治的现代国家，尤其是自由，在中国尤为缺乏。而1949年——1976年的历史证明，久缺民主之“甘霖”滋润的我们并不了解民主的真意，且极易在“大民主”的旗号下做出诸多损害民众自由的举动，这与大革命以后的法国极为相似。本文即是从民主的局限性和自由对民主的限制着手，通过阐释分析前人对此问题的观点，从一个侧面就中国宪政建设过程中所应该注意的问题展开论述。
大致说，宪政或宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制。宪政国家大多都有一部成文的宪法作为限制政府权力和保障个人权利的依据。也有像英国、以色列因为特殊历史传统或立宪道路，而没有一部成文宪法的例子。但有没有一部自称为宪法的文件，并不是我们判断一个国家是否实施宪政的依据。我们的第一关注是，个人自由是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
二、民主的局限及边界
面对一个代表“人民利益”的政府，需不需要加以限制？
这个问题的答案在密尔写《论自由》时的欧洲，仍然充满了争议，就像民主需不需要受到限制一样充满争议。在1949年中华人民共和国成立时，答案显然是否定的。
19世纪50年代的很多欧洲人认为：“统治者的利害和意志……就是国族的利害和意志，国族无须对自己的意志有所防御。”[1](P7)1949年中国新政府的创建者和1954年《中华人民共和国宪法》的起草者也认为：我们的政府建立的目的是为了保护人民的利益不受封建势力和资产阶级反动派的侵害，我们的政府是由人民选举组成的，跟人民的利益高度一致，哪有自己防备自己的道理？
法国大革命之后，法国人民几乎秉持与1949年的大部分中国人同样的想法：绝对信任代表大多数“人民”的政府。结果却是发生了雅各宾派的红色恐怖统治，大批政治异议者和原来的革命党人被当作“反革命者”送上断头台，其中包括罗伯斯庇尔的“亲密战友”丹东。无独有偶，1949年之后的大陆，掀起一浪又一浪的政治运动，要“继续无产阶级革命”，结果就是大批共产党人、民主人士和无党派人士被当作“反革命”批判，并且踏上一万只脚，“永世不得翻身”。
为什么？为什么人民的政府——与人民利益和意志一致的政府会来侵害人民？
密尔在《论自由》中告诉我们：“运用权力的‘人民’与权力所加的人民并不永是同一的；而所说的‘自治政府’亦非每人管治自己的政府，而是每人都被所有其余的人管治的政府。”[2](P8)这是革命之后发生“红色恐怖”的重要原因之一。但原因不止于此。因为我们认为政府的利益与我们是一致的，所以我们对政府才毫不加防备，对政府的权力也不加以限制。而且，我们数千年的帝制传统虽然在表面上被打得粉碎，其实仍然根深蒂固地扎在我们脑海中，它的惯性思维便是国家/政府是至高无上的，“撮儿小民”怎得怀疑？但是，凡是不予有效限制的权力，必然要走向自我膨胀和腐败，不论这样的权力曾经掌握在君主的手中还是民众的手中。一旦权力是不受限制的，没有人能够保证执掌权力的民众的代表会永远代表民众的利益——不论他们是如何地宣称要代表最广大人民的根本利益，他们可能形成独立的利益集团——官僚集团，并以公共意志的名义维护自己的特殊利益，这就是“代理人的暴政”。即使民众的代表们真实地代表着民众的利益并严格遵循民众的意志，但是，如果多数人以民主的方式表现出来的权力不受限制，便极有可能摧毁对主流话语持异议的少数人的自由和权利。由于这样的压制和迫害是以多数人的权威发出的，因而危害更具有迷惑性，也更为严重。这就是法国那个具有先见的社会学家托克维尔早在19世纪初期所担心的“多数人的暴政”。
所以，对民主的限制是必须的。
在民主是否应该受到限制这个问题上，罗纳德·德沃金从另一个侧面进行了阐释。德沃金认为：由民主的政治机构做出的集体决定必须将社会所有成员都视为一个个体，“并予以同等关注和尊敬”。 [3](P19)也就是说，无论是民主的国家做出了什么样的民主决定或立法，都必须保证公民间的平等——“受制于所有公民具有平等地位的条件”， [4](P19)符合宪法的“平等保护条款”，德沃金称之为“民主的条件”。只有当多数的民主决定符合这一条件时，民主才具有正当合理性。这就是德沃金对于民主的限制的论述：民主必须具有合宪性。
譬如，美国在布朗诉教育委员会一案的判决产生以前是允许有关种族隔离的法案存在的——尤其是在学校，也是赞同“隔离但平等”的原则的，因为这是美国国会通过的法案，是大多数美国人民的决定，按照多数至上主义的民主原则，这样的决定是合理合法并要求每一个美国公民都必须服从的。但是，这样的“民主决定”所产生的法案显然无视美国黑人同白人的平等地位而对黑人具有明显的歧视。正如布朗判决中赞同多数意见的一位联邦最高法院大法官所说：隔离本身就意味着不平等。因此，这样的多数决定其实是不正当的，它违背了美国宪法第十四条修正案第一款“不得拒绝给予任何人以平等法律保护”的“平等保护条款”，是多数人对少数族群施加的暴政。因而这一“民主”法案不符合德沃金所宣称的民主必须遵循的限度——平等，此法案随后被宣布违宪而予以废除。
德沃金的这一平等标准其实是从另一个方面对自由的保护。很明显，如果民主的决策只是保护部分人的自由而不保护另一部分人的自由——就像20世界60年代民权运动前的美国社会一样，这样的民主显然是违反平等原则的。只有对所有人的自由都给予保护，宪法的“平等保护条款”才算真正落到实处。
威廉·A·盖尔斯敦也提到了民主的限制问题，但他的论证另辟蹊径。在《自由多元主义》一书中，盖尔斯敦论述了价值多元主义在现代社会中的重要性。尤其是在自由国家中，由于利益的充分分化、价值取向的不一和政治国家对人们价值选择的尊重，价值多元主义成为一个明显的特征。价值多元主义意味着社会中存在着大量的或者说是各种各样的“善”或“价值”。这些性质不同的“善”或“价值”对于社会而言都有其独特的意义，因而在各种“善”或“价值”之间不可能完全划分出“等级秩序”或者说做出一种“字典式排序”来。[5](P41)如果我们承认这样一种价值多元主义，我们就必须承认：在现代社会，不存在哪一种价值可以在任何情况下都具有“合理优先权”，[6](P107)民主也不例外，民主也并非在所有情况下都拥有无需审查且不证自明的优先地位。在某些情况下，其他的价值就构成对民主的限制，这些价值包括：真理和自由。[7](P108)自由在这里再一次成为对民主的限制。
因此，以不可剥夺的自由和天赋权利——少数人和多数人在自然及法定的自由和权利面前是平等的，来对抗暴政——“代理人的暴政”或“多数人的暴政”，成为最现实也是最为牢靠的选择。
对于公民的自由，必须加以严格的保护，它是约束民主的权力无限膨胀的重要因素，这正是密尔论述的目的之一。对自由保护原则——法不禁止即为自由——的确定，就是对公权力行使的范围划定的界限。而对自由和权利的保护，建基于对公权力的约束和防范之上。因为不管是“代理人的暴政”还是“多数人的暴政”，都是权力——以大多数民众的名义行使的权力——不受限制的结果，也是对于民主过于信任不加防范的结果。所以，无论“统治者的利害和意志”与“国族的利害和意志”是如何的一致，也即无论采用了怎样的民主形式，我们都必须对其权力加以限制，这源于权力本身具有腐败和扩张的性质。
三、自由之外的要求
对民主的限制，仅仅寄托于自由是远远不够的，密尔的眼界超出了民主的公权力滥用的范围，他看到了更为不易察觉的“权力”滥用的可能。“仅只防御官府的暴虐还不够；对于得势舆论和得势感想的暴虐，对于社会要借行政处罚以外的办法来把它自己的观念和行事当作行为准则来强加于所见不同的人，以束缚任何与它的方式不相协调的个性的发展，甚至，假如可能的话，阻止这种个性的形成，从而迫使一切人物都按照它自己的模型来裁剪他们自己的这种趋势——对于这些，也都需要加以防御。”[8](P5)也就是说，社会的主流舆论和价值话语有可能压制甚至淹没处于少数地位的人们的意见，并以无形的手段强迫人们改变自我对人生价值和意义的认识及不同于主流价值观的生活方式，因为这样的主流舆论和价值观更为深入的透入并关涉到了人们的生活。这其实是另一种“民主的暴虐”——占社会大多数的舆论和价值话语的暴虐。
对于这种 “民主的暴虐”，能够保持个人独立性和保障个人自由的方法，就是宽容：允许不同异议——尤其在社会中仅占少数地位的人的异议——的自由表达，以及威廉·A·盖尔斯敦所倡导的“自由多元主义”——容忍各种多元的价值观和生活方式的存在。
允许不同意见自由表达的最好方法，莫过于建立畅通的利益表达机制和多元化的利益表达渠道，言论自由和新闻自由则是不可缺少的必要条件。自由的言论和自由的新闻，导向的是自由的社会。而对于不同于我们的生活方式的理解和包容，导向的则是多元的社会。在此基础上，一个受到限制的运行良好的民主社会才能建立起来。
参考文献：
[1] [2] [8] [英]约翰·密尔．论自由［M］．许宝?．北京：商务印书馆，1959年
[3] [4] [美]罗纳德·德沃金．自由的法：对美国宪法的道德解读［M］．刘丽君．上海：上海人民出版社，2001年
[5] [6] [7] [美]威廉·A·盖尔斯敦．自由多元主义［M］．佟德志、庞金友．江苏：江苏人民出版社，2005年
中华人民共和国土地管理法(1988年)
中华人民共和国主席令（七届第12号）
《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》已由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1988年12月29日通过，现予公布施行。
中华人民共和国主席 杨尚昆
1988年12月29日
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定
（1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 1988年12月29日中华人民共和国主席令第十二号公布 自公布之日起施行）
第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议根据宪法修正案和国务院关于提请修改《中华人民共和国土地管理法》的议案，决定对《中华人民共和国土地管理法》作如下修改：
一、第二条第二款修改为：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”
第二条增加两款，作为第四款、第五款：
“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”
“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。”
二、第四十条修改为：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”
三、第四十七条修改为：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”
四、第五十一条修改为：“违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。”
五、第五十二条修改为：“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
第五十二条增加第二款：“受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。”
本决定自公布之日起施行。
《中华人民共和国土地管理法》根据本决定作相应的修正，重新公布。
中华人民共和国土地管理法（修正）
（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》修正）
第一章 总 则
第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。
第三条 各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
第四条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。
第五条 国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。
乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
第二章 土地的所有权和使用权
第六条 城市市区的土地属于全民所有即国家所有。
农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。
第七条 国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第八条 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。
村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。
第九条 集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第十条 依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。
第十一条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十二条 集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。
承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。
土地的承包经营权受法律保护。
第十三条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。
第三章 土地的利用和保护
第十四条 国家建立土地调查统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门进行土地调查统计。
第十五条 各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。
第十六条 城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。
在江河、湖泊的安全区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划。
第十七条 开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。
第十八条 采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。
第十九条 使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
一、用地单位已经撤销或者迁移的；
二、未经原批准机关同意，连续二年未使用的；
三、不按批准的用途使用的；
四、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
第二十条 各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为。
国家建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第四章 国家建设用地
第二十一条 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。
第二十二条 按照国家规定，列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，经过批准，建设单位方可申请用地。
第二十三条 国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。
国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。
第二十四条 国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。
第二十五条 国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。
征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。
第二十六条 一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。铁路、公路和输油、输水等管线建设需要使用的土地，可以分段申请批准，办理征地手续。
第二十七条 国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
第二十八条 国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费。
征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍。征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。
第二十九条 依照本法第二十七条、第二十八条的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。
第三十条 国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得占用。
第三十一条 因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。
被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口可以转为非农业户口。原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县级以上地方人民政府与有关乡（镇）村商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不得私分。
第三十二条 大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
第三十三条 工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，应当尽量在征用的土地范围内安排。确实需要另行增加临时用地的，由建设单位向批准工程项目用地的机关提出临时用地数量和期限的申请，经批准后，同农业集体经济组织签订临时用地协议，并按该土地前三年平均年产值逐年给予补偿。在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。
架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程、进行地质勘探等，需要临时使用土地的，由当地县级人民政府批准，并按照前款规定给予补偿。
建设单位为选择建设地址，需要对土地进行勘测的，应当征得当地县级人民政府同意；造成损失的，应当给予适当补偿。
第三十四条 国家建设使用国有荒山、荒地以及其他单位使用的国有土地的，按照国家建设征用土地的程序和批准权限经批准后划拨。使用国有荒山、荒地的，无偿划拨。使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿；原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责搬迁。
第三十五条 城市集体所有制单位进行建设，需要使用土地的，按照本章规定办理。
第三十六条 全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有的土地的，必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，按照国家建设征用土地的批准权限，经县级以上人民政府批准；经批准使用的土地，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。
第五章 乡（镇）村建设用地
第三十七条 乡（镇）村建设应当按照合理布局、节约用地的原则制定规划，经县级人民政府批准执行。城市规划区内的乡（镇）村建设规划，经市人民政府批准执行。
农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行。
第三十八条 农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。
农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。
第三十九条 乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。
第四十条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
第四十一条 城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
第四十二条 地方各级人民政府可以制定乡（镇）村建设用地控制指标，报上一级人民政府批准执行。
第六章 法律责任
第四十三条 全民所有制单位、城市集体所有制单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款；对非法占地单位的主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地处理。
第四十四条 乡（镇）村企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地处理。
第四十五条 农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。
第四十六条 城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。
国家工作人员利用职权，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋，并由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十七条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十八条 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效，对非法批准占用土地的单位主管人员或者个人由其所在单位或者上级机关给予行政处分；收受贿赂的，依照刑法追究刑事责任。非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。
第四十九条 上级单位或者其他单位非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，责令退赔，可以并处罚款，对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用的，以贪污论处。
第五十条 依照本法第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，依照本法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，责令交还土地，并处罚款。
第五十一条 违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。
第五十二条 本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。
第五十三条 侵犯土地的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日三十日内向人民法院起诉。被侵权人也可以直接向人民法院起诉。
第五十四条 在变更土地的所有权、使用权和解决土地所有权、使用权争议的过程中，行贿、受贿，敲诈勒索，贪污、盗窃国家的和集体的财物，或者煽动群众闹事、阻挠国家建设，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。
第七章 附 则
第五十五条 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的管理办法，由国务院另行规定。
第五十六条 国务院土地管理部门根据本法制定实施条例，报国务院批准施行。
省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本法制定实施办法。
第五十七条 本法自１９８７年１月１日起施行，１９８２年２月１３日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和１９８２年５月１４日国务院公布的《国家建设征用土地条例》同时废止。
