贵阳市关于消除无线电干扰的暂行管理规定
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贵阳市关于消除无线电干扰的暂行管理规定
贵阳市关于消除无线电干扰的暂行管理规定
贵阳市无线电管理委员会
（1984年3月8日 贵阳市人民政府批准）
随着贵阳地区经济和社会的发展，城市中工业、交通运输业、医疗、教学等部门的电信设备产生的各种辐射电磁波剧增，造成严重的电磁波干扰，影响了国家无线电通讯、导航、遥控、遥测、雷达、卫星通讯、广播、电视等电子设备的正常运行，有的还直接影响人民群众的身体健康。
为加强贵阳地区的无线电管理工作，消除无线电干扰，保护空间电磁环境，根据国务院、中央军委《关于颁发〈无线电管理规则〉的通知》精神，结合我市实际，作如下规定。
一、凡有工业用高频设备、高频加热淬火设备、高频熔炼设备、塑料加工用的高频介质加热设备，以及其他产生电磁波辐射的电气设备的单位，都必须立即进行屏蔽，消除电磁波辐射污染。所有上述设备的干扰场强，应控制在半径30米不超过50分贝。
二、各单位的直流发电机、电动机、输电线路、变电站，凡应接地的设备，都必须检查接地是否良好，开关、起动闸阀是否有触点跳火现象，凡不符合要求的，应立即采取安全防范措施。
三、医疗单位的高频设备（中波、短波、超短波、微波治疗机）、电透热疗机、Ｘ光机、紫外线器械、内外科和牙科用的产生电磁辐射的器械等，应立即进行屏蔽。
四、各单位的汽车、拖拉机、发电机、内燃机等火花放电的电磁辐射干扰，应采取措施加以抑制。
五、凡生产或使用产生电磁辐射设备（产品）的工厂、单位、应进行屏蔽，并在事前向市无线电管理机构备案。凡设置产生电磁波辐射设备的基建工程，在筹建定点前，其主管部门应征得市无线电管理机构的同意。
六、市无线电管理机构负责对贵阳地区的电磁环境进行监测、管理、各单位应给予支持和协助。
七、对积极贯彻执行本规定，采取措施消除电磁波辐射污染，并取得成效的单位，由市政府无线电管理机构给予表扬和奖励。对违反本规定，不采取措施，任其电磁波辐射污染环境的单位，无线电管理机构可根据具体情况给予警告、查封；情节严重的，可责令停止使用、生产，或没收
设备、罚款；给国家、集体或个人造成重大损失的，应依法承担赔偿责任。
1984年3月8日
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民国初年户籍制度变迁研究——行政立法的社会效应浅析
窦希铭
摘要：户籍制度是一个社会最基本的社会制度，是国家对基层社会控制的重要工具。中国古代社会，人口和土地是国家的重要资源，户籍制度是控制人口和土地资源的重要手段，因此中国古代历代政府十分重视户籍的管理和制度的完善。制度必须适应需求，如果制度不能适应经济社会的需求，不能有效促进社会的发展，必然为时代所抛弃。清末民初，中国的国内危机四伏，内忧外患严重，晚清政府的统治摇摇欲坠，在一些开明人士的倡导下，晚清政府开始注重学习西方，推行宪政、进行变法。而当时户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的，而变革的主要驱动力即在于商品经济的发展和社会的变化，需要新的制度以适应时代的需求。本文试图将民国初年的户籍制度的变革与社会转型结合起来进行考察，分析变革的原因及意义，进而简要讨论行政立法在社会发展过程中的社会效应。
关键词：民国初年 户籍制度 行政立法 社会效应
一、民国初年户籍制度简介
中国古代户籍制度与底层民众的生活息息相关，是国家资源配置与社会控制的重要制度，往往与土地制度、赋役制度等结合在一起，不同的时代有不同的制度需求，户籍制度随着土地制度，赋役制度的变化而变化。户籍制度在中国起源较早，发展较完善。据甲骨文记载可知，在商代就开始了人口登记制度，即称之为“登人”或“登众”（摘自：周自强:《中国经济通史•先秦经济卷》[M].，北京:经济日报出版社，2000），发展至汉代，已形成一套较为严密的户籍制度，不仅要在户籍簿上注明户主的居住地址、年龄、相貌，而且要注明职业，财产状况，如《居延汉简甲编》第37 简记载宋买的户籍簿：“长安有利里，宋买，廿四，长七尺二寸，黑色”（摘自：中国社会科学院考古研究所编:《居延汉简甲乙篇》，北京：中华书局，1980）。中国古代政府之所以强调户籍制度，在于户籍制度是政府有效控制人口和土地等资源的工具，是国家赋役的重要依据。
应该说在中国历史上，户籍制度一直以来变化不小，但是渐进近代，随着1840年鸦片战争以后国内外环境的改变，中国户籍制度发生了剧烈的变化，即自清末试图实行宪政而开始的一系列户籍制度的变迁。
（一）清末户籍法律的变革
清末，国内危机四伏，农民起义不断发生；国内各帝国主义国家的政治、经济和文化已得到迅速发展，中国长期以来奉行的闭关自守的国策被他们的船坚利炮击的粉碎。晚清制度为了挽救自己摇摇欲坠的统治，开始进行变法图强。户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的。1911年，晚清政府在考察欧美各国之后，认识到“宪政之进行无不以户籍为依据，而户籍法编订又必由民法与习俗而成”（摘自：公安部户政管理局编：《清末至中华民国户籍管理法规》，“民政部编订户籍法奏折”，群众出版社1996年版，第3页）， 在参考东西各国之良规的基础上制定了中国历史上第一部《户籍法》单行法规。
该法规共八章、184条，其内容可分为户籍的管理、人籍、户籍、罚则四个部分。该部法规的主要特点在于：首先，将户籍吏、户籍局置于法规的第一章和第二章，突出了户籍管理机构的地位，反映了政府在观念上仍视户籍为管理人口统制的手段，强化户籍统制功能。其次，法规区分了人籍和户籍。人籍主要是关于个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等比较个人化的信息资料，户籍则是以家庭为单位，关于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息资料。法规将表现欧美个人主义的个人身份证书和体现中国家族主义的传统户籍相结合，剔除了传统户籍中资产登记项目。户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具，而不再纯粹是国家管制人口的工具。再次，法规既规定了民众有呈报户籍之义务，也规定了民众对户籍吏处置不当行为有提出诉讼抗告的权利，将权利与义务统一起来，废除了以往民众只是义务载体的陋习。
但是，《户籍法》制定后未及颁布，晚清政府便灭亡了，《户籍法》随之搁浅。因此，晚清政府户籍制度实际上仍沿袭了清中后期的保甲制度的一些做法，将人户“编牌入甲”。不过与保甲制度不同的是，清末编查人户的机构是警察机关 。产生这一变化的原因是，随着国门洞开，一些维新改良人士提出了建立西式警察的主张，并提出了警察机构的职责主要有三大项：维持治安、清查户口、整顿街道。将保甲户籍改造为具有近代意义的警察制户籍，使清末户籍改革的另一重要功绩。但它仍然是强调对人户的控制，强调户籍的治安功能。总之，清末户籍立法对民国乃至台湾地区和内地户籍制度产生了重要的影响。
（二）北洋政府时期的户籍法律制度
北洋政府时期，军阀混战，未颁布单行的户籍法规，只颁布了《警察厅户口调查规则》（1915年）、《县治户口编查规则》（1915年）、《京兆各属户口编查单行细则》（1916年）等条例。这些条例一方面承继了晚清《户籍法》所确立的个人主义与家族主义相结合的原则，规定清查事项主要有姓名、年龄、男女之别及已未嫁娶有无子女、籍贯、居住处所及年限、职业、教育程度、盲哑疯癫及其他残疾、户内人口对于户主之称谓等；另一方面，由于战乱，因而更注重对年界20岁到40岁之壮丁、曾受刑事处分者、素行不正或形迹可疑者、户内杂居多数非家属人者的编查。同时将封建时期的保甲制度与近代警察制度结合起来，进一步发展了清末确立的警察户籍制度。与晚清户籍制度相比，北洋政府的户籍制度更强调警察的监控作用。北洋政府无论是户口调查之监督还是具体的户口调查事务均由警察机关负责。甚至是县治的户口编查，也只是在警察机构不完备的情况下适用。并且，即使适用，户口编查长也只有在没有设警察、保卫团的地方，才由本地方的图董、村正等职务或公正绅士充任（参见1915年《县治户口编查规则》，第1条，第7条）。北洋政府的这种规定大概与当时政局动荡、战乱有关。
（三）南京国民政府的户籍法律制度
南京国民政府成立以后，认为“户籍法与清查户口，及推行地方自治，皆有密切关系。……为训政时期初步最要工作。”（摘自：谢振民：《中国民国立法史》（上册），中国政法大学出版社2000年版，第507页）在推行乡自治的基础上，参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了中国历史上第一部《户籍法》。1934对该法修正，并于同年施行，1946年对该法进行了第二次修正，并公布并施行。该法分通则、籍别登记、身份登记、迁徙登记、变更登记、登记申请、罚则、附则，共八章61条。与晚清的《户籍法》相比，具有把人事登记与户籍登记合二为一、推行身份证制度、确立了“以户立户”的编户原则等。不过，在实践中，南京国民政府《户籍法》并未得到很好实施。由于南京国民政府处于与共产党及其进步力量对峙时期，国民政府将“防盗”、“防匪”放在首位，先后颁布了《保甲条例》（1937年）、《县保甲户口编查办法》（1941年）等。这些条例虽是以《户籍法》为基础，但实际上破坏了户籍管理形式统一、平等，保障私权的原则。总的来说，南京国民政府实际实施的户籍制度与保甲户籍制度无异，与以往历代尤其是明清两代保甲户籍并无多少差别，都是通过保甲连坐的办法强化对民众、乡村的控制。
二、作为户籍管理的行政立法引起的社会效应
在传统社会之中，每一个人都是以户籍身份存在于国家之中，人户与国家之间，是一种束缚与被束缚的单向性关系，人户身份转换的可能性微乎其微。户籍就像一张无形的网，将普通大众牢牢的束缚着。这一情形随着商品经济的发展、户籍赋役功能的逐步弱化而开始发生变化。尤其是清末民初，在中国的被西方列强强行打开之后，传统社会自己自足的自然经济遭到彻底破坏，19世纪后半叶出现了资本主义经济形态。社会经济结构的变迁导致传统户籍网络的破坏，为各种利益集团队的出现提供了条件，也使得建立在传统户籍基础上的社会与国家的关系发生了急剧变化。
顺应这一历史潮流，晚清政府起草了历史上第一部户籍单行法规。这部法规虽然没有颁布，但它打破了传统户籍理念，解除了封建社会长期束缚在人们身上的户籍绳索，为民国户籍法律体系的构建奠定了基础，为近代城市化发展、人口流动提供了比较畅通的渠道。
（一）清末民初户籍制度变革促进了城市化和城市近代化的进程
所谓城市化，是指城市人口规模不断扩大、城市数目日益增加的过程，也是城市近代化的过程。与西欧城市的发展不同，我国古代城镇体系早在春秋战国时期就已初步形成，并一直延续到封建社会。在城市的形成和发展过程中，社会分工的发展和商品经济的繁荣并没有起决定性作用，真正起关键作用的是统治阶层的政治、军事需要。
由于封建城市主要是基于行政因素产生，因而户籍在城市管理中具有重要的作用。首先，城市市场的设置须依户口之众寡而定，城市大小规模在一定程度上也会受到户口之多寡的影响。其次，对于城市居民，尤其是工商业者而言，户籍身份是成为城市居民，并获得合法经营的条件。如宋代实行城乡分治，城市居民均被划分为坊郭户，以区别乡村民户。坊郭户市城市居民获得封建国家许可在城市居住、生存的前提。因此坊郭户也要依资产评定户等，按户等高低承担封建服役科配。
清末民初户籍制度变革之后，户籍成为保障人们私权的载体，而不再是束缚人身的绳索。农民可以离开土地，四处寻找生活。城市居民，尤其是工商业者，也可以有一定的自由而流动经营。城乡之间、城镇之间真正互动起来了，这一切都有助于推动城市化的进程。传统城市逐渐向近代化方向发展，城市规模、城市数量以及城市的职能都发生了显著变化。
另外一点，中国近代化城市的迅速崛起与国门洞开，通商口岸的设立、近代工矿业的发展、交通运输结构的改变不无关系。但在这一过程中，人口流动也具有重要作用，二者是互为因果的关系。
笔者认为，在封建户籍制度下，人户的流动是被禁止的。“流民”，无论是哪种情形，一般都被称为逃户、亡户或浮户等（摘自：陆德阳：《流民史》，上海文艺出版社1997年版，第1——9页），是法律惩治的对象。进入近代以后，户籍制度的变革，解除了对人身的束缚，才使人口的流动变为合法，从而为广大农民流入城市提供了法律保障，进而推动了城市化的进程。因此，从这个角度来看，可以说是清末民初户籍制度的变革直接或间接地促进了中国城市化进程。
（二）清末民初户籍制度变革为近代市民群体的产生提供了条件
近年来，学者们对近代中国市民社会问题的讨论如火如荼。如金兰、罗威廉等西方学者运用“市民社会”或“公共领域”的概念和方法，通过对近代中国某个城市活地区作个案研究，论证：“中国清代和民国时期，存在着某些鱼市民社会 （但不完全相同）的现象”，并“称之为‘公共领域’”。而孔飞力、黄宗智等则持反对意见，认为中国历史上“缺少一套足以资助公民社会赖以发展的政治或文化条件。如果一味刻板地套用欧洲的理论构建，我们得到的不只是‘虚假的现代化’，甚至还会得到‘自由主义萌芽论’，亦即‘资本主义萌芽论’在政治上的翻版，而此一概念不过发轫于亟欲表明‘中国也有’的心结。”（摘自孔飞力：“公民社会与体质的发展”，载《近代中国史研究通讯》第13期，第82页、第84页）中国学者则从中西文化、中西历史的比较角度出发，辨析近代中西市民社会和公共领域的差异，概括近代中国市民的状况和特点，形成以萧功秦、杨念群等人伟代表的“文化派”或“思想派”；或是运用公共领域和市民社会的理论框架对中国近代史作实证研究和探讨，主要运用商会史研的丰富史料和大量成果，论证具有中国特色的近代中国“公共领域”和“市民社会”，形成以马敏、朱英等人伟代表的“商会派”或“施政派”。陶鹤山认为，“无论是中国学者还是外国学者，之所以在市民社会问难题上无法进行深入的研究，关键在于对组成市民社会的主体研究不够，因为常常纠缠不清，无法形成一个共识”。因此，陶鹤山通过对市民群体的研究，得出近代中国曾出现一个雏形的市民社会的结论（陶鹤山：《市民群体与制度创新》，南京大学出版社2001年版，第20页）。
对于上述观点，笔者不敢妄加评论，也无意于此。从“市民社会”概念的历史渊源来看，市民社会实际上就是指“对应于政治国家的社会公共生活领域，是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。”构成这些民间组织和团体的成员，主要来源于“从中世纪的农奴中产生了出气的城关市民，从这些市民等级中发展出最初的资产阶级份子。”（中共中央马恩列斯著作编译局：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第252页）但在中国，城市化道路与西方不同，市民群体的构成与产生方式也与欧洲市民等级构成和产生方式不一样。中国近代城市居民成分复杂，不像近代欧洲那样可以简化为典型的两大对抗阶级——资产阶级和无产阶级，除此外，其余阶级都是出于次要的依附的乃至行将被消灭的地位。中国近代城市居民既有为政府部门工作的大小官僚；也有工人、脚夫、会党、无业游民、娼妓、江湖术士等城市贫民阶层；还有工商资本家，小业主，学生等。在这些人群中，有的学者仅把资本家阶层、新知识份子阶层、城市中小阶层等城市精英阶层列为市民群体。
随着近代工业的发展，产业工人人数不断扩大，逐步成为中国新的生产力的代表，在“五四”运动中能够独立跃上中国的历史舞台，成为中国新民主主义革命的领导者。
虽然近代市民群体是与近代城市相伴而生，是历史发展的产物。但在这一发展过程中，清末民初户籍制度的变革为其产生、发展提了一条畅通的渠道。如前所述，户籍制度变革不仅解除了人身束缚，使人户身份转换在一定程度上得以自由、合法的进行。同时也打开了城门，拆除了城墙，使城与城、城与乡之间封闭走向开放，静止的社会走向动态。传统户籍固守的“工农士商”的身份与职业发生了质的变化，封建官僚、买办、士绅向资本家转换；而破产农民、手工业者向近代雇佣工人转换，新的市民群体应运而生。他们与以帝王将相、皇亲国戚、商人、手工业为主体的传统市民在性质和内容上都有很大的不同。他们可以自由迁徙入籍、移籍、就籍、除籍，不再被户籍捆绑在土地上“死徙无出乡”，斩断了由传统户籍保有的与土地的联系，也基本上摆脱了传统户籍反映的封建宗法制度以血缘关系为基础的等级差序人际关系，而以工作、职业、居住关系为纽带结成非血缘人际关系，这应该是城市意识的产生基础。他们居住在城市拥挤、狭小的空间，不同于传统的村舍结构，基于于自身利益密切相关的公共卫生、交通、治安，移籍公共设施的维护等问题，市民自觉或不自觉地产生一种市政参与意识和市政管理意识（焦润民：“中国近代市民社会的崛起于文化选择”，载《沈阳师范学院学报》1999年第1期）。总之，正是清末民初户籍制度的变革，改变了传统户籍制度的理念，户籍开始成为国家掌握人口信息，推行宪政的依据，而不再以控制人口、禁锢人身为己任。户籍制度变革使人身获得了极大的解放，为社会结构的分化、新阶层的兴起提供了一个中介——由市民群体构成的雏形的市民社会，它成为制约国家权力，制衡国家政权的社会实体的胚胎。传统社会中国家对地方基层严密控管的关系划上一个句号。
（三）清末民初户籍制度变革的负面效应
根据马克思主义的唯物辩证观，任何事物都是一分为二的。清末民初户籍制度变革虽然促进了城市近代化进程，但也为城市和农村带来了一些负面效应。
首先，从城市来看，随着人口流动渠道的畅通，人们涌入城市，城市人口骤增，给城市造成了巨大压力，引发了种种城市问题。如随着人口密度不断上升，城市建筑密度增高、交通拥挤、公共卫生差、治安混乱等。大量农民流入城市形成庞大的产业后备军，冲击了劳动力市场。劳动力供过于求，资本家雇佣条件苛刻，工人收入难以糊口，城市上层与下层的贫富差距日愈加大，冲突也日愈增多。同时大量廉价的劳动力的存在，影响了资本家改善生产经营条件，提高带工业技术有机构成的积极性。因为“工人工资低廉，又是手工制造比使用机器更便宜 ”，从而也影响了城市近代化、工业化的进程。与此同时，城市近代化步履缓慢，又造成就业不充分，大量失业人群被迫寻找各种可以户口的职业，不仅造成职业结构畸形，而且使娼妓业、跳舞业、按摩业、擦背业、看相业等下等职业发达。此外，流入城市的多以男性为主，造成城市男女比例构成不平衡等（池子华：《中国近代流民》，浙江人民出版社1996年版，第143——150页）。
其次，从农村来看，人口流动也冲击了农村社会。一是地主、富农等农村资产者离开农村，投资近代工商业，使得注入农业生产的资金减少，农业生产条件诸如劳动工具、种子、土壤等得不到改善，造成农业经济衰退。二是流入城市农民大都是青壮年——农村主要劳动力，影响了土地的开发利用，导致大量耕地荒芜。
总的来说，清末民初户籍制度变革所带来的社会效应是多方面的，既有积极的，也有消极的。但总体上，积极效应要多过消极效应，因为户籍制度变革毕竟为近代社会的转型提供了有利条件，促进了城市化的进程，所带来的消极效应不过是临产前的阵痛。
小 结
立法，无论是在哪个社会时期，只要有立法行为的存在，都是作为一种特殊的社会调整手段，在不同的时期具有不同的社会作用。中国古代，甚至到了清末民初，立法只是社会调整的一种手段，但是很难说得上是重要手段。但是，无论如何，到了清末民初，统治者选择了这样一种方式——从经验来看，最受大众接受的方式，来推行统治政策，这无论如何是个进步。谈到户籍的改革问题，户籍作为一国公民身份的象征，它除了证明某一自然人具有某一国公民身份之外，不能有太多的其他内容。和合法的身份一样，公民的政治经济权利、受教育的权利等各种基本权利应当和户籍并行而非户籍的附庸。所以，在特定的历史时期，统治者也肯定看到了户籍的这些功能，而通过立法这种形式来加以推广。但是，在诸多可以选择的方式之中为什么选择立法来达到这样的社会作用，这无疑是一个值得研究的问题，更何况是行政立法。研究这个问题对我们现代研究户籍制度都有很大的借鉴意义。比如，关系民众的法律的立法主体应该是谁，直接民主和代议制民主如何在这个过程中实现协调？民国初年的户籍立法对人口调整问题的“深度”是否合适，这个标准是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，无力论及，虽说小结，亦无结论，抛砖引玉而已，求教方家。
债转股亟待解决的法律问题浅议
孔翔翎
党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，结合国有银行集中处理不良资产的改革，通过金融资产管理公司等方式，对一部分产品有市场、有发展前景，但因负债过重而陷入困境的重点国有企业实行债转股，解决企业负债率过高的问题。这一重要政策的出台，有利于从整体上推进国有企业改革和发展，同时也有利于解决银行面临的问题，推进银行体制改革，提高国有商业银行参与国内外市场的竞争力，有利于加快建立适应社会主义市场经济要求的新型银企关系。但同时，应注意到债转股作为一项新生事物，不可避免地会与现行体制、机制、观念甚至法律发生矛盾，不可避免地遇到各种复杂的问题和难题。诸如，以什么标准来判断债转股是否成功?怎样坚持资产管理公司的独立评审权?如何充分考虑资产管理公司的退出通道?如何理解确定不同企业的资本结构、运用投资银行的运作方式进行债转股，以及加强对债转股后企业战略管理等问题。在此，笔者仅就金融资产管理公司债转股过程中所涉及的有关亟待解决的法律问题作一简要探析。
债转股，指银行债权转变为资产管理公司对借款企业持有的股权。目前，国有企业债务过重，银行不良资产比例过高，这实际上是一个问题的两个方面。组建金融资产管理公司，实施债转股，将有可能较好地解决这一问题。但因《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)对出资方式的限制使债权出资的合法性受到质疑。金融资产管理公司是国有独资公司，同样受《公司法》的约束和保护。根据《公司法》的规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，但没有规定可以用债权这种信用方式出资。因此，从《公司法》是一种强制性法律规范角度讲，金融资产管理公司以债权出资，成为债务企业的股东，其权利并不受法律保护。这是当前亟待解决的法律问题之一。
《公司法》对公司对外投资能力的强制性规定，限制了资产管理公司债权转股权的规模。为了限制公司的过度扩张能力，保护公司股东和债权人的利益，《公司法》规定，公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资不得超过本公司净资产的50％。在投资后，接受被投资公司以利润转增的资本，其增加额不包括在内。目前金融资产管理公司的注册资本仅100亿元人民币，如果严格遵守《公司法》的规定，其债转股的法定规模明显不适应其债转股工作的正常需要。这是亟待解决的法律问题之二。
《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)规定，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依法设定担保。制定《担保法》的根本目的是为了促进资金融通和商品流通，保障债权的实现。因此，担保方式的设计(包括保证、抵押、质押等)，从根本上说是专门为保护债权人利益而提供的法律保护措施。债权转股后，金融资产管理公司与原商业银行借款人的法律关系就从债权债务关系改变为出资人与公司的关系。这样，原保证人、抵押人、质押人与债权人的法律关系自行消灭，其担保法律义务也不复存在。而且，股权的性质是权利和义务的统一，它既有投资得益，也面临着丧失全部投资额的风险，因此，《担保法》规定的任何担保方式都不适合为这种风险投资行为提供保护。这是债权转股权亟待解决的法律问题之三。
最高额抵押也是商业银行担保其债权实现常用的担保方式。《担保法》规定，最高额抵押的主合同债权不得转让。《合同法》规定，法律规定不得转让的合同，债权人不能将合同的权利全部或部分转让给第三人。因此，资产管理公司将最高额抵押合同项下的主债权转让或者转变为股权的，其行为不受法律保护。此为债转股中亟待解决的法律问题之四。
上述法律问题渗透到债转股的每一环节，关键在于合法确立银行、金融资产管理公司、企业三方的主要法律关系。债转股企业大多都是老牌国企，历史包袱重、债务纠纷多、产权不明晰，还有一些“挂帐停息”等特殊优惠政策，债转股的第一步债权核实过程中都有很多法律纠纷。根据债转股运作过程，应从以下几方面确立银行、金融资产管理公司、企业三方的主要法律关系。
一是明确金融资产管理公司以其持有的债权出资，签订债转股协议后作为债务人的股东，享受《公司法》规定的股东的全部权利，承担相应的义务；
二是明确资产管理公司是国务院规定的具有投资职能的公司，其投资限额不受《公司法》相关条款的约束；
三是债转股协议生效后，资产管理公司在一定时间内对该企业实施接管和整顿，在该企业中行使经营权，委派代表参与企业经营管理和监督，且在整顿期间该企业的债务人不得提起破产申请；
四是明确最高抵押项下的主债权也可转换为股权；
五是考虑到金融资产管理公司人力资源和专业知识、经验的不足，授权资产管理公司可以委托具有专业人才、信誉良好、管理健全的中介机构对企业的重组、整顿工作，管理其股权的运作和阶段性持股工作。
债转股只是金融资产管理公司处置金融不良资产诸多方式中的一种，除此之外，还有资产重组、资产证券化(上市)、资本营运、租赁、拍卖、托管等方式。但是，企业从自身利益出发为了减少利息支付，纷纷要求金融资产管理公司先搞债转股，或先减免利息，再搞资产重组等。对此，现阶段国家不仅要以文件形式严格规定，更重要的是要以法律形式清楚地界定债转股的范围、对象和适用时间，为债转股的顺利运用提供全面的法律保护，防止一哄而起和国有资产流失。
(作者单位：四川省攀枝花市中级人民法院)
窦希铭
摘要：户籍制度是一个社会最基本的社会制度，是国家对基层社会控制的重要工具。中国古代社会，人口和土地是国家的重要资源，户籍制度是控制人口和土地资源的重要手段，因此中国古代历代政府十分重视户籍的管理和制度的完善。制度必须适应需求，如果制度不能适应经济社会的需求，不能有效促进社会的发展，必然为时代所抛弃。清末民初，中国的国内危机四伏，内忧外患严重，晚清政府的统治摇摇欲坠，在一些开明人士的倡导下，晚清政府开始注重学习西方，推行宪政、进行变法。而当时户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的，而变革的主要驱动力即在于商品经济的发展和社会的变化，需要新的制度以适应时代的需求。本文试图将民国初年的户籍制度的变革与社会转型结合起来进行考察，分析变革的原因及意义，进而简要讨论行政立法在社会发展过程中的社会效应。
关键词：民国初年 户籍制度 行政立法 社会效应
一、民国初年户籍制度简介
中国古代户籍制度与底层民众的生活息息相关，是国家资源配置与社会控制的重要制度，往往与土地制度、赋役制度等结合在一起，不同的时代有不同的制度需求，户籍制度随着土地制度，赋役制度的变化而变化。户籍制度在中国起源较早，发展较完善。据甲骨文记载可知，在商代就开始了人口登记制度，即称之为“登人”或“登众”（摘自：周自强:《中国经济通史•先秦经济卷》[M].，北京:经济日报出版社，2000），发展至汉代，已形成一套较为严密的户籍制度，不仅要在户籍簿上注明户主的居住地址、年龄、相貌，而且要注明职业，财产状况，如《居延汉简甲编》第37 简记载宋买的户籍簿：“长安有利里，宋买，廿四，长七尺二寸，黑色”（摘自：中国社会科学院考古研究所编:《居延汉简甲乙篇》，北京：中华书局，1980）。中国古代政府之所以强调户籍制度，在于户籍制度是政府有效控制人口和土地等资源的工具，是国家赋役的重要依据。
应该说在中国历史上，户籍制度一直以来变化不小，但是渐进近代，随着1840年鸦片战争以后国内外环境的改变，中国户籍制度发生了剧烈的变化，即自清末试图实行宪政而开始的一系列户籍制度的变迁。
（一）清末户籍法律的变革
清末，国内危机四伏，农民起义不断发生；国内各帝国主义国家的政治、经济和文化已得到迅速发展，中国长期以来奉行的闭关自守的国策被他们的船坚利炮击的粉碎。晚清制度为了挽救自己摇摇欲坠的统治，开始进行变法图强。户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的。1911年，晚清政府在考察欧美各国之后，认识到“宪政之进行无不以户籍为依据，而户籍法编订又必由民法与习俗而成”（摘自：公安部户政管理局编：《清末至中华民国户籍管理法规》，“民政部编订户籍法奏折”，群众出版社1996年版，第3页）， 在参考东西各国之良规的基础上制定了中国历史上第一部《户籍法》单行法规。
该法规共八章、184条，其内容可分为户籍的管理、人籍、户籍、罚则四个部分。该部法规的主要特点在于：首先，将户籍吏、户籍局置于法规的第一章和第二章，突出了户籍管理机构的地位，反映了政府在观念上仍视户籍为管理人口统制的手段，强化户籍统制功能。其次，法规区分了人籍和户籍。人籍主要是关于个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等比较个人化的信息资料，户籍则是以家庭为单位，关于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息资料。法规将表现欧美个人主义的个人身份证书和体现中国家族主义的传统户籍相结合，剔除了传统户籍中资产登记项目。户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具，而不再纯粹是国家管制人口的工具。再次，法规既规定了民众有呈报户籍之义务，也规定了民众对户籍吏处置不当行为有提出诉讼抗告的权利，将权利与义务统一起来，废除了以往民众只是义务载体的陋习。
但是，《户籍法》制定后未及颁布，晚清政府便灭亡了，《户籍法》随之搁浅。因此，晚清政府户籍制度实际上仍沿袭了清中后期的保甲制度的一些做法，将人户“编牌入甲”。不过与保甲制度不同的是，清末编查人户的机构是警察机关 。产生这一变化的原因是，随着国门洞开，一些维新改良人士提出了建立西式警察的主张，并提出了警察机构的职责主要有三大项：维持治安、清查户口、整顿街道。将保甲户籍改造为具有近代意义的警察制户籍，使清末户籍改革的另一重要功绩。但它仍然是强调对人户的控制，强调户籍的治安功能。总之，清末户籍立法对民国乃至台湾地区和内地户籍制度产生了重要的影响。
（二）北洋政府时期的户籍法律制度
北洋政府时期，军阀混战，未颁布单行的户籍法规，只颁布了《警察厅户口调查规则》（1915年）、《县治户口编查规则》（1915年）、《京兆各属户口编查单行细则》（1916年）等条例。这些条例一方面承继了晚清《户籍法》所确立的个人主义与家族主义相结合的原则，规定清查事项主要有姓名、年龄、男女之别及已未嫁娶有无子女、籍贯、居住处所及年限、职业、教育程度、盲哑疯癫及其他残疾、户内人口对于户主之称谓等；另一方面，由于战乱，因而更注重对年界20岁到40岁之壮丁、曾受刑事处分者、素行不正或形迹可疑者、户内杂居多数非家属人者的编查。同时将封建时期的保甲制度与近代警察制度结合起来，进一步发展了清末确立的警察户籍制度。与晚清户籍制度相比，北洋政府的户籍制度更强调警察的监控作用。北洋政府无论是户口调查之监督还是具体的户口调查事务均由警察机关负责。甚至是县治的户口编查，也只是在警察机构不完备的情况下适用。并且，即使适用，户口编查长也只有在没有设警察、保卫团的地方，才由本地方的图董、村正等职务或公正绅士充任（参见1915年《县治户口编查规则》，第1条，第7条）。北洋政府的这种规定大概与当时政局动荡、战乱有关。
（三）南京国民政府的户籍法律制度
南京国民政府成立以后，认为“户籍法与清查户口，及推行地方自治，皆有密切关系。……为训政时期初步最要工作。”（摘自：谢振民：《中国民国立法史》（上册），中国政法大学出版社2000年版，第507页）在推行乡自治的基础上，参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了中国历史上第一部《户籍法》。1934对该法修正，并于同年施行，1946年对该法进行了第二次修正，并公布并施行。该法分通则、籍别登记、身份登记、迁徙登记、变更登记、登记申请、罚则、附则，共八章61条。与晚清的《户籍法》相比，具有把人事登记与户籍登记合二为一、推行身份证制度、确立了“以户立户”的编户原则等。不过，在实践中，南京国民政府《户籍法》并未得到很好实施。由于南京国民政府处于与共产党及其进步力量对峙时期，国民政府将“防盗”、“防匪”放在首位，先后颁布了《保甲条例》（1937年）、《县保甲户口编查办法》（1941年）等。这些条例虽是以《户籍法》为基础，但实际上破坏了户籍管理形式统一、平等，保障私权的原则。总的来说，南京国民政府实际实施的户籍制度与保甲户籍制度无异，与以往历代尤其是明清两代保甲户籍并无多少差别，都是通过保甲连坐的办法强化对民众、乡村的控制。
二、作为户籍管理的行政立法引起的社会效应
在传统社会之中，每一个人都是以户籍身份存在于国家之中，人户与国家之间，是一种束缚与被束缚的单向性关系，人户身份转换的可能性微乎其微。户籍就像一张无形的网，将普通大众牢牢的束缚着。这一情形随着商品经济的发展、户籍赋役功能的逐步弱化而开始发生变化。尤其是清末民初，在中国的被西方列强强行打开之后，传统社会自己自足的自然经济遭到彻底破坏，19世纪后半叶出现了资本主义经济形态。社会经济结构的变迁导致传统户籍网络的破坏，为各种利益集团队的出现提供了条件，也使得建立在传统户籍基础上的社会与国家的关系发生了急剧变化。
顺应这一历史潮流，晚清政府起草了历史上第一部户籍单行法规。这部法规虽然没有颁布，但它打破了传统户籍理念，解除了封建社会长期束缚在人们身上的户籍绳索，为民国户籍法律体系的构建奠定了基础，为近代城市化发展、人口流动提供了比较畅通的渠道。
（一）清末民初户籍制度变革促进了城市化和城市近代化的进程
所谓城市化，是指城市人口规模不断扩大、城市数目日益增加的过程，也是城市近代化的过程。与西欧城市的发展不同，我国古代城镇体系早在春秋战国时期就已初步形成，并一直延续到封建社会。在城市的形成和发展过程中，社会分工的发展和商品经济的繁荣并没有起决定性作用，真正起关键作用的是统治阶层的政治、军事需要。
由于封建城市主要是基于行政因素产生，因而户籍在城市管理中具有重要的作用。首先，城市市场的设置须依户口之众寡而定，城市大小规模在一定程度上也会受到户口之多寡的影响。其次，对于城市居民，尤其是工商业者而言，户籍身份是成为城市居民，并获得合法经营的条件。如宋代实行城乡分治，城市居民均被划分为坊郭户，以区别乡村民户。坊郭户市城市居民获得封建国家许可在城市居住、生存的前提。因此坊郭户也要依资产评定户等，按户等高低承担封建服役科配。
清末民初户籍制度变革之后，户籍成为保障人们私权的载体，而不再是束缚人身的绳索。农民可以离开土地，四处寻找生活。城市居民，尤其是工商业者，也可以有一定的自由而流动经营。城乡之间、城镇之间真正互动起来了，这一切都有助于推动城市化的进程。传统城市逐渐向近代化方向发展，城市规模、城市数量以及城市的职能都发生了显著变化。
另外一点，中国近代化城市的迅速崛起与国门洞开，通商口岸的设立、近代工矿业的发展、交通运输结构的改变不无关系。但在这一过程中，人口流动也具有重要作用，二者是互为因果的关系。
笔者认为，在封建户籍制度下，人户的流动是被禁止的。“流民”，无论是哪种情形，一般都被称为逃户、亡户或浮户等（摘自：陆德阳：《流民史》，上海文艺出版社1997年版，第1——9页），是法律惩治的对象。进入近代以后，户籍制度的变革，解除了对人身的束缚，才使人口的流动变为合法，从而为广大农民流入城市提供了法律保障，进而推动了城市化的进程。因此，从这个角度来看，可以说是清末民初户籍制度的变革直接或间接地促进了中国城市化进程。
（二）清末民初户籍制度变革为近代市民群体的产生提供了条件
近年来，学者们对近代中国市民社会问题的讨论如火如荼。如金兰、罗威廉等西方学者运用“市民社会”或“公共领域”的概念和方法，通过对近代中国某个城市活地区作个案研究，论证：“中国清代和民国时期，存在着某些鱼市民社会 （但不完全相同）的现象”，并“称之为‘公共领域’”。而孔飞力、黄宗智等则持反对意见，认为中国历史上“缺少一套足以资助公民社会赖以发展的政治或文化条件。如果一味刻板地套用欧洲的理论构建，我们得到的不只是‘虚假的现代化’，甚至还会得到‘自由主义萌芽论’，亦即‘资本主义萌芽论’在政治上的翻版，而此一概念不过发轫于亟欲表明‘中国也有’的心结。”（摘自孔飞力：“公民社会与体质的发展”，载《近代中国史研究通讯》第13期，第82页、第84页）中国学者则从中西文化、中西历史的比较角度出发，辨析近代中西市民社会和公共领域的差异，概括近代中国市民的状况和特点，形成以萧功秦、杨念群等人伟代表的“文化派”或“思想派”；或是运用公共领域和市民社会的理论框架对中国近代史作实证研究和探讨，主要运用商会史研的丰富史料和大量成果，论证具有中国特色的近代中国“公共领域”和“市民社会”，形成以马敏、朱英等人伟代表的“商会派”或“施政派”。陶鹤山认为，“无论是中国学者还是外国学者，之所以在市民社会问难题上无法进行深入的研究，关键在于对组成市民社会的主体研究不够，因为常常纠缠不清，无法形成一个共识”。因此，陶鹤山通过对市民群体的研究，得出近代中国曾出现一个雏形的市民社会的结论（陶鹤山：《市民群体与制度创新》，南京大学出版社2001年版，第20页）。
对于上述观点，笔者不敢妄加评论，也无意于此。从“市民社会”概念的历史渊源来看，市民社会实际上就是指“对应于政治国家的社会公共生活领域，是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。”构成这些民间组织和团体的成员，主要来源于“从中世纪的农奴中产生了出气的城关市民，从这些市民等级中发展出最初的资产阶级份子。”（中共中央马恩列斯著作编译局：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第252页）但在中国，城市化道路与西方不同，市民群体的构成与产生方式也与欧洲市民等级构成和产生方式不一样。中国近代城市居民成分复杂，不像近代欧洲那样可以简化为典型的两大对抗阶级——资产阶级和无产阶级，除此外，其余阶级都是出于次要的依附的乃至行将被消灭的地位。中国近代城市居民既有为政府部门工作的大小官僚；也有工人、脚夫、会党、无业游民、娼妓、江湖术士等城市贫民阶层；还有工商资本家，小业主，学生等。在这些人群中，有的学者仅把资本家阶层、新知识份子阶层、城市中小阶层等城市精英阶层列为市民群体。
随着近代工业的发展，产业工人人数不断扩大，逐步成为中国新的生产力的代表，在“五四”运动中能够独立跃上中国的历史舞台，成为中国新民主主义革命的领导者。
虽然近代市民群体是与近代城市相伴而生，是历史发展的产物。但在这一发展过程中，清末民初户籍制度的变革为其产生、发展提了一条畅通的渠道。如前所述，户籍制度变革不仅解除了人身束缚，使人户身份转换在一定程度上得以自由、合法的进行。同时也打开了城门，拆除了城墙，使城与城、城与乡之间封闭走向开放，静止的社会走向动态。传统户籍固守的“工农士商”的身份与职业发生了质的变化，封建官僚、买办、士绅向资本家转换；而破产农民、手工业者向近代雇佣工人转换，新的市民群体应运而生。他们与以帝王将相、皇亲国戚、商人、手工业为主体的传统市民在性质和内容上都有很大的不同。他们可以自由迁徙入籍、移籍、就籍、除籍，不再被户籍捆绑在土地上“死徙无出乡”，斩断了由传统户籍保有的与土地的联系，也基本上摆脱了传统户籍反映的封建宗法制度以血缘关系为基础的等级差序人际关系，而以工作、职业、居住关系为纽带结成非血缘人际关系，这应该是城市意识的产生基础。他们居住在城市拥挤、狭小的空间，不同于传统的村舍结构，基于于自身利益密切相关的公共卫生、交通、治安，移籍公共设施的维护等问题，市民自觉或不自觉地产生一种市政参与意识和市政管理意识（焦润民：“中国近代市民社会的崛起于文化选择”，载《沈阳师范学院学报》1999年第1期）。总之，正是清末民初户籍制度的变革，改变了传统户籍制度的理念，户籍开始成为国家掌握人口信息，推行宪政的依据，而不再以控制人口、禁锢人身为己任。户籍制度变革使人身获得了极大的解放，为社会结构的分化、新阶层的兴起提供了一个中介——由市民群体构成的雏形的市民社会，它成为制约国家权力，制衡国家政权的社会实体的胚胎。传统社会中国家对地方基层严密控管的关系划上一个句号。
（三）清末民初户籍制度变革的负面效应
根据马克思主义的唯物辩证观，任何事物都是一分为二的。清末民初户籍制度变革虽然促进了城市近代化进程，但也为城市和农村带来了一些负面效应。
首先，从城市来看，随着人口流动渠道的畅通，人们涌入城市，城市人口骤增，给城市造成了巨大压力，引发了种种城市问题。如随着人口密度不断上升，城市建筑密度增高、交通拥挤、公共卫生差、治安混乱等。大量农民流入城市形成庞大的产业后备军，冲击了劳动力市场。劳动力供过于求，资本家雇佣条件苛刻，工人收入难以糊口，城市上层与下层的贫富差距日愈加大，冲突也日愈增多。同时大量廉价的劳动力的存在，影响了资本家改善生产经营条件，提高带工业技术有机构成的积极性。因为“工人工资低廉，又是手工制造比使用机器更便宜 ”，从而也影响了城市近代化、工业化的进程。与此同时，城市近代化步履缓慢，又造成就业不充分，大量失业人群被迫寻找各种可以户口的职业，不仅造成职业结构畸形，而且使娼妓业、跳舞业、按摩业、擦背业、看相业等下等职业发达。此外，流入城市的多以男性为主，造成城市男女比例构成不平衡等（池子华：《中国近代流民》，浙江人民出版社1996年版，第143——150页）。
其次，从农村来看，人口流动也冲击了农村社会。一是地主、富农等农村资产者离开农村，投资近代工商业，使得注入农业生产的资金减少，农业生产条件诸如劳动工具、种子、土壤等得不到改善，造成农业经济衰退。二是流入城市农民大都是青壮年——农村主要劳动力，影响了土地的开发利用，导致大量耕地荒芜。
总的来说，清末民初户籍制度变革所带来的社会效应是多方面的，既有积极的，也有消极的。但总体上，积极效应要多过消极效应，因为户籍制度变革毕竟为近代社会的转型提供了有利条件，促进了城市化的进程，所带来的消极效应不过是临产前的阵痛。
小 结
立法，无论是在哪个社会时期，只要有立法行为的存在，都是作为一种特殊的社会调整手段，在不同的时期具有不同的社会作用。中国古代，甚至到了清末民初，立法只是社会调整的一种手段，但是很难说得上是重要手段。但是，无论如何，到了清末民初，统治者选择了这样一种方式——从经验来看，最受大众接受的方式，来推行统治政策，这无论如何是个进步。谈到户籍的改革问题，户籍作为一国公民身份的象征，它除了证明某一自然人具有某一国公民身份之外，不能有太多的其他内容。和合法的身份一样，公民的政治经济权利、受教育的权利等各种基本权利应当和户籍并行而非户籍的附庸。所以，在特定的历史时期，统治者也肯定看到了户籍的这些功能，而通过立法这种形式来加以推广。但是，在诸多可以选择的方式之中为什么选择立法来达到这样的社会作用，这无疑是一个值得研究的问题，更何况是行政立法。研究这个问题对我们现代研究户籍制度都有很大的借鉴意义。比如，关系民众的法律的立法主体应该是谁，直接民主和代议制民主如何在这个过程中实现协调？民国初年的户籍立法对人口调整问题的“深度”是否合适，这个标准是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，无力论及，虽说小结，亦无结论，抛砖引玉而已，求教方家。
债转股亟待解决的法律问题浅议
孔翔翎
党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，结合国有银行集中处理不良资产的改革，通过金融资产管理公司等方式，对一部分产品有市场、有发展前景，但因负债过重而陷入困境的重点国有企业实行债转股，解决企业负债率过高的问题。这一重要政策的出台，有利于从整体上推进国有企业改革和发展，同时也有利于解决银行面临的问题，推进银行体制改革，提高国有商业银行参与国内外市场的竞争力，有利于加快建立适应社会主义市场经济要求的新型银企关系。但同时，应注意到债转股作为一项新生事物，不可避免地会与现行体制、机制、观念甚至法律发生矛盾，不可避免地遇到各种复杂的问题和难题。诸如，以什么标准来判断债转股是否成功?怎样坚持资产管理公司的独立评审权?如何充分考虑资产管理公司的退出通道?如何理解确定不同企业的资本结构、运用投资银行的运作方式进行债转股，以及加强对债转股后企业战略管理等问题。在此，笔者仅就金融资产管理公司债转股过程中所涉及的有关亟待解决的法律问题作一简要探析。
债转股，指银行债权转变为资产管理公司对借款企业持有的股权。目前，国有企业债务过重，银行不良资产比例过高，这实际上是一个问题的两个方面。组建金融资产管理公司，实施债转股，将有可能较好地解决这一问题。但因《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)对出资方式的限制使债权出资的合法性受到质疑。金融资产管理公司是国有独资公司，同样受《公司法》的约束和保护。根据《公司法》的规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，但没有规定可以用债权这种信用方式出资。因此，从《公司法》是一种强制性法律规范角度讲，金融资产管理公司以债权出资，成为债务企业的股东，其权利并不受法律保护。这是当前亟待解决的法律问题之一。
《公司法》对公司对外投资能力的强制性规定，限制了资产管理公司债权转股权的规模。为了限制公司的过度扩张能力，保护公司股东和债权人的利益，《公司法》规定，公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资不得超过本公司净资产的50％。在投资后，接受被投资公司以利润转增的资本，其增加额不包括在内。目前金融资产管理公司的注册资本仅100亿元人民币，如果严格遵守《公司法》的规定，其债转股的法定规模明显不适应其债转股工作的正常需要。这是亟待解决的法律问题之二。
《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)规定，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依法设定担保。制定《担保法》的根本目的是为了促进资金融通和商品流通，保障债权的实现。因此，担保方式的设计(包括保证、抵押、质押等)，从根本上说是专门为保护债权人利益而提供的法律保护措施。债权转股后，金融资产管理公司与原商业银行借款人的法律关系就从债权债务关系改变为出资人与公司的关系。这样，原保证人、抵押人、质押人与债权人的法律关系自行消灭，其担保法律义务也不复存在。而且，股权的性质是权利和义务的统一，它既有投资得益，也面临着丧失全部投资额的风险，因此，《担保法》规定的任何担保方式都不适合为这种风险投资行为提供保护。这是债权转股权亟待解决的法律问题之三。
最高额抵押也是商业银行担保其债权实现常用的担保方式。《担保法》规定，最高额抵押的主合同债权不得转让。《合同法》规定，法律规定不得转让的合同，债权人不能将合同的权利全部或部分转让给第三人。因此，资产管理公司将最高额抵押合同项下的主债权转让或者转变为股权的，其行为不受法律保护。此为债转股中亟待解决的法律问题之四。
上述法律问题渗透到债转股的每一环节，关键在于合法确立银行、金融资产管理公司、企业三方的主要法律关系。债转股企业大多都是老牌国企，历史包袱重、债务纠纷多、产权不明晰，还有一些“挂帐停息”等特殊优惠政策，债转股的第一步债权核实过程中都有很多法律纠纷。根据债转股运作过程，应从以下几方面确立银行、金融资产管理公司、企业三方的主要法律关系。
一是明确金融资产管理公司以其持有的债权出资，签订债转股协议后作为债务人的股东，享受《公司法》规定的股东的全部权利，承担相应的义务；
二是明确资产管理公司是国务院规定的具有投资职能的公司，其投资限额不受《公司法》相关条款的约束；
三是债转股协议生效后，资产管理公司在一定时间内对该企业实施接管和整顿，在该企业中行使经营权，委派代表参与企业经营管理和监督，且在整顿期间该企业的债务人不得提起破产申请；
四是明确最高抵押项下的主债权也可转换为股权；
五是考虑到金融资产管理公司人力资源和专业知识、经验的不足，授权资产管理公司可以委托具有专业人才、信誉良好、管理健全的中介机构对企业的重组、整顿工作，管理其股权的运作和阶段性持股工作。
债转股只是金融资产管理公司处置金融不良资产诸多方式中的一种，除此之外，还有资产重组、资产证券化(上市)、资本营运、租赁、拍卖、托管等方式。但是，企业从自身利益出发为了减少利息支付，纷纷要求金融资产管理公司先搞债转股，或先减免利息，再搞资产重组等。对此，现阶段国家不仅要以文件形式严格规定，更重要的是要以法律形式清楚地界定债转股的范围、对象和适用时间，为债转股的顺利运用提供全面的法律保护，防止一哄而起和国有资产流失。
(作者单位：四川省攀枝花市中级人民法院)
