关于加强水利风景区建设与管理工作的通知

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　案情

G市某房地产公司于2004年利用形式“合法”的拍卖程序，将其市场价值3亿多元的不动产仅以1.3亿元出售，2006年某市地税局稽查局在对该公司进行稽查时，认为以该拍卖价格作为计税依据明显偏低。通过对当年度类似物业成交价格的广泛取证，该稽查局按照税收征管法第三十五条的规定对该不动产拍卖行为进行税收核定征收，确定该拍卖行为计税依据为3亿元并对其应缴税（费）额和滞纳金执行入库，税务机关将拟核定的结果告知房地产公司并告知其对该结果有提出异议的权利并需提供相关证据，该公司在法定期限内未提出异议。后该公司不服，以税务机关利用核定权否定合法民事交易为由，按法定程序向法院提起行政诉讼，G市法院考虑到拍卖价格与市场交易价格悬殊较大，最终支持税务机关的核定行为。

分歧

对已经通过拍卖形式进行的民事交易，而且是形式合法的拍卖行为，税务机关可否以拍卖价格明显偏低为理由，不采用拍卖价格而已其核定的交易价格为计税依据。对此，有两种意见：

第一种意见认为税务机关对此应税行为有价格核定权，因为税收对纳税人来说既是法定义务，同时又是其进行交易活动的经济成本之一，纳税人很可能利用信息的不对称，向税务机关申报较低的计税价格。为维护公平的税收环境和“应收尽收”依法征税原则，税务机关应该按照税收征管法第三十五条关于“纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由，税务机关有权核定其应纳税额”的规定，行使税收核定征收权，对纳税人的交易价格进行核定，以核定价格作为计税依据。拍卖行为作为交易行为实现形式的一种，税务机关理应对其有核定征收权。

第二种意见认为税务机关对此应税行为无价格核定权，因为民事行为是当事人意思自治行为，如何确定价格应是交易双方在意思表示一致的基础上进行确定，第三方或其他部门对此民事行为不应有干预权。

评析

本案二审法院最终支持税务机关的做法，判决税务机关胜诉。笔者认为本案中二审法官的观点是合法合理的，理由如下：

1.税收法律关系与民事法律关系是独立的受不同法律调整的法律关系。一项民事交易行为，从民事法律的角度其构成平等主体之间的财产关系，如果其同时满足应税行为的条件，从税收法律的角度其构成与税务机关之间的税收征纳行政法律关系。而且税收法律关系是以民事法律关系为前提的，如民事交易行为取消，则以其为基础征收的税款则应予以退还。但这并不说明征税行为完全依赖于民事法律关系，因为税收作为民事交易的一种经济成本，纳税人总是希望能将其降至最低，甚至采取一些规避的方式，通过合法形式掩盖实质交易，以形式的“低价”掩盖实质的“高价”，达到尽量少缴税款的目的。如果当事人民事法律关系的各形式要件完全合法，而与其真实交易情况不符，税务部门无法从民事法律的角度否定其交易行为的合法性，只能采用交易价格作为计税依据的话，必然造成国家税款的流失。因此，税法为解决这种困境，赋予了税务机关一种特殊的自由裁量权力，即在认为纳税人交易价格明显偏低，又无正当理由时，可以对交易行为进行核定征收（税收征管法第三十五条），税务机关在民事交易价格的认定上具有了突破当事人“意思自治”价格的权力，可以根据对周边或同类交易价格等情况，为相应民事交易行为确定“合理”价格并以此为依据计算纳税人应纳税款。因此，本案中税务机关是有权对“形式合法”的拍卖行为进行核定征收的。

2.税收核定权是税务机关推定 “实际”交易价格的自由裁量权力，必须以合法合理行使为前提。税务机关行使税收核定权尽管不是以民事主体“合意”的交易价格为计税基础，但也不是脱离应税行为（民事行为）独立存在的，而是应以避免纳税人恶意筹划少缴税款为目标，尽量还原交易行为的真实价格。但税务机关这种“推定”权力，必须在一定限度内进行，否则将会对正常的民事交易产生不利影响，因为税收关系是以民商事行为为发生前提的，税收成本也是纳税人进行正常民商事活动所计算的利益成本之一，以交易价格作为计税依据使纳税人从事民商事活动有了比较明确的预期。税收核定权如果能够轻易打破民商事活动的预期，不禁使人担心税务机关如果滥用核定权，随意“推定”交易价格，交易双方该以何为依据缴税，纳税人利益如何得到保障。因此，税收核定权必须在合法合理的边界内行使，否则，其就属于滥用权力的行为，必须依据行政诉讼法第五十四条的规定，予以撤销或变更。判断税收核定权是否合法合理行使，应关注以下几个方面：一是税务机关是否履行了充分取证的义务。税务机关必须对交易双方“价格明显偏低”的判定承担举证责任，要确保相关证据的合法性、真实性、关联性；二是税务机关核定征收的计税方法是否符合法律要求。税务机关采取何种计税方式进行核定，如参照同类或类似行业方法或成本加合理费用、利润方法或耗用原材料推断法等，要符合税收法规政策的规定，如果法规规定核定计税方法优先顺序的，要优先选择排在前面的方法。三是税务机关是否告知纳税人对核定结果享有异议权。《税收征收管理法实施细则》第四十七条规定“纳税人对税务机关采取本条规定的方法核定的应纳税额有异议的，应当提供相关证据，经税务机关认定后，调整应纳税额”，这条规定赋予了被核定征收税款的纳税人异议权，是防止核定征收权力不被税务机关滥用的有效渠道，要求税务机关在作出核定征收决定之前，应该将拟核定的结果告知纳税人，并告知其在一定时间有提出异议的权利。纳税人如果不能提供有异议的相关证据，则应以税务机关的核定结果来征税。本案中，该税务机关行使税收核定权符合了以上合法合理的三个判定条件，因此，G市法院的判决是正确的。


（作者单位： 武汉大学法学院 广州市中级人民法院）
中共内蒙古自治区委员会办公厅 内蒙古自治区人民政府办公厅


内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于印发《内蒙古自治区各级党政群机关机构设置和编制管理实施办法》的通知


内党办发〔2008〕7号 2008年7月28日

各盟市委，盟行政公署、市人民政府，自治区各部、委、办、厅、局和各人民团体：
　　《内蒙古自治区各级党政群机关机构设置和编制管理实施办法》已经自治区党委、政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

中共内蒙古自治区委员会办公厅
内蒙古自治区人民政府办公厅
2008年7月28日

（此件发至县团级）

内蒙古自治区各级党政群机关
机构设置和编制管理实施办法


　　为贯彻落实国务院颁发的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院令第486号)，根据中央编办《关于地方各级党的机关和人大、政协等机关机构编制管理工作参照〈地方各级人民政府机构设置和编制管理条例〉执行的答复》(中央编办函〔2007〕40号)精神，为加强和完善自治区各级党政群机关机构和编制管理工作，结合自治区实际，制定如下实施办法。
　　一、机构编制管理原则
　　(一)精简、统一、效能的原则。
　　各级党政群机关机构设置和编制管理应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，符合本地区政治、经济、社会、文化发展和全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则，做到机构编制精干、体制顺畅、工作高效。
　　(二)统一领导、分级管理的原则。
　　按照统一领导、分级管理的体制，各级党委、政府(行政公署)依照法律、法规、章程和有关规定，结合本地实际工作需要行使本级党政群机关机构编制管理职权。县级以上机构编制管理机关在本级党委、政府(行政公署)领导和上级业务主管部门指导下，按照管理权限具体承担本级党政群机关机构编制管理工作，并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。
　　(三)按程序和权限审批的原则。
　　凡属机构编制事宜，由各级机构编制管理机关按规定的程序和权限审批。需提交机构编制委员会研究的事项，要及时开会研究决定，决定事项由机构编制委员会行文，机构编制委员会主任或授权的副主任签发，机构编制委员会办公室具体承办。需提交党委、政府审批决定的，由党委、政府行文。机构编制一经确定，必须严格执行，其他任何部门不得调整变动。
　　二、机构编制管理范围和内容
　　(四)各级党的机关和人大、政府、政协、法院、检察院机关，各民主党派、有关群众团体机关，各类议事协调机构的实体办事机构及派出机构(以下简称党政群机关)的机构设置、职能配置、内设机构、人员编制、领导职数等。
　　三、机构设置管理
　　(五)各级党政群机关机构的设置，在上级确定的机构限额内，以职责的科学配置为基础，做到职责明确、分工合理，机构精简、权责一致，决策和执行相协调，有利于提高行政效能。可根据需要适时调整，但在一届任期内应当保持相对稳定。
　　(六)自治区直属党政群机关厅级、副厅级机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由自治区机构编制管理机关提出方案，经自治区党委或政府审核同意后，报中共中央或国务院批准。
　　(七)盟市和旗县处级、副处级党政机构的设立、变更，由盟市机构编制管理机关提出方案，报自治区机构编制管理机关审核批准。旗县(市、区)科级、副科级党政机关的设立、变更，由旗县(市、区)机构编制管理机关提出方案，报盟市机构编制管理机关审核批准。盟市、旗县党政群机构改革方案，由本级机构编制管理机关提出意见，本级党委、政府(行政公署)审定，经上一级机构编制管理机关审核后，报上一级党委、政府批准。
　　县级以上各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。
　　(八)各级党政群机构及其内设机构的名称应规范、准确，并与该机构的性质和职责相称，一经批准不得擅自变更。
　　(九)严格控制设立议事协调机构。能由现有机构承担协调任务的，不再另设议事协调机构。确需设立议事协调机构，一般不设实体办事机构、不核定人员编制和领导职数，具体工作由相关部门现有内设机构承担。
　　(十)申请设立党政群机构应当包括下列事项：
　　(1)设立机构的必要性和可行性；
　　(2)机构名称、规格和职能；
　　(3)内设机构名称、规格和职能；
　　(4)与业务相近的其他机构职能的划分；
　　(5)人员编制、领导职数及构成情况。
　　(十一)调整机构的申请内容，应当包括下列事项：
　　(1)调整的理由；
　　(2)调整后职能的变化、转移情况；
　　(3)人员编制、领导职数的调整和人员的安排意见。
　　四、职能配置管理
　　(十二)各级党政群机构主要职责的确定由各级机构编制委员会参照上级对应部门提出意见，报同级党委、政府审定。相同或相近的职责原则上由一个行政机构承担，需要对职责进行调整或对职责划分有异议的，由部门主动协商或提出意见，报本级机构编制管理机关审定，或由机构编制管理机关提出调整意见，报同级党委、政府决定。
　　五、内设机构管理
　　(十三)自治区直属党政群机关内设或所属处级行政机构的设立、加挂牌子、合并、撤销、更名，由行政主管部门提出方案，经自治区机构编制委员会办公室审核，提交编委会研究批准。内设处级机构原则上不设科，个别因工作需要设科的，报自治区机构编制管理机关批准。
　　(十四)盟市、旗县(市、区)党政群机关内设机构的设立、变更，由盟市、旗县行政主管部门提出申请，同级机构编制管理机关审批，或由同级机构编制管理机关直接提出设立、变更方案，通知相关部门执行。
　　六、人员编制管理
　　(十五)各级党政群机构的编制，按照精简的原则，应依据其职能配置和实际工作需要，在上级下达的各级各类行政编制总额内，按照使用范围由本级机构编制管理机关核定。行政机构除核定少量的工勤人员编制外，必须使用行政编制，事业单位使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或自行设定其他类别的编制。
　　(十六)自治区机构编制管理机关在中央下达给地方各级各类行政编制总额内负责分配确定自治区各级党政群机构的编制总额及自治区本级党政群各部门的编制。
　　(十七)盟市机构编制管理机关在自治区下达的各级编制总额内分配确定所辖旗县、苏木乡镇党政群机构的编制总额及本级党政群各部门的编制。
　　(十八)旗县机构编制管理机关在自治区或盟市下达的两级编制总额内分配确定苏木乡镇行政机构的编制及本级党政群各部门的编制。
　　(十九)根据职能调整的需要，在本级行政编制总额内调整编制，由本级机构编制管理机关会同部门提出调整意见，或由机构编制管理机关直接调整。在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，需报自治区机构编制管理机关同意后，报中央机构编制管理机关审批。
　　(二十)政法专项编制，按照上级分类下达的公安、国家安全、司法行政(包括监狱、劳教系统)、法院、检察院专项行政编制，实行分级分类管理，不得混用。
　　(二十一)设在有关部门的议事协调机构的办事机构，原则上不单独核定编制，工作人员由相关部门内部调剂解决。
　　七、领导职数管理
　　(二十二)各级党委、人大、政府、政协领导班子成员的配备按《党章》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及上级党委组织部门有关规定和政协章程等办理。
　　(二十三)各级党政群机构的领导职数，应根据其职能、工作任务和机构编制情况，以及中央、自治区有关规定核定。自治区党政群机关厅、处、科级领导职数，以及盟市党政群机关处级、副处级领导职数总额由自治区机构编制管理机关确定，在机构改革时由自治区党委、政府审批；盟市党政群机关科级、副科级领导职数，旗县(市、区)和乡镇科级、副科级领导职数总额，由盟市机构编制管理机关确定，在机构改革时由盟市党委、政府(行政公署)审批。各级各部门不得擅自超职数配备或高配部门和内设机构领导。
　　八、监督检查
　　(二十四)依照中央和自治区规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相制约的机制，在设置机构、核定编制时，要充分考虑财政供给能力。机构数和实有人数不得突破核定的数额。禁止擅自设置机构和增加编制，对擅自设置机构和增加编制的，财政不得核拨资金，不得挪用其他资金安排其经费。将盟市、旗县机构编制管理列入领导班子考核内容。
　　(二十五)各级机构编制管理机关按照管理权限，通过审查《机构编制管理证》、发送机构编制查询书和受理“12310”举报电话等，对本级和下级机构编制管理的执行情况进行监督检查，必要时可会同纪检监察机关和其他有关部门进行。下级机构编制管理机关每年应当对机构编制管理的执行情况向上级机构编制管理机关作出报告，如实报送年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造。
　　(二十六)县级以上各级行政机构不得干预下级行政机构的设置和人员编制的配备工作，不得要求下级设立与其业务对口的行政机构。业务主管部门制定的文件中涉及机构编制事宜未经机构编制管理机关审查和同意的，同级党委、政府不予审议和转发。上级和本级业务主管部门下达的有关机构编制事宜的议定事项、会议纪要、领导人讲话等均不作为审批机构编制的依据。
　　(二十七)各级党委、政府和机构编制管理机关以及党政群机关违反本实施办法，有下列行为之一的，按管理权限由本级或上级党委、政府或机构编制管理机关责令限期纠正；逾期不纠正的，给予通报批评，情节严重的对有关责任人给予纪律处分：
　　(1)擅自设立、撤销、合并行政机构或者提高机构规格、变更机构名称的；
　　(2)擅自改变行政机构职能的；
　　(3)擅自增加编制或者改变编制使用范围的；
　　(4)超出编制限额调配人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；
　　(5)擅自超职数、超规格配备领导成员的；
　　(6)违反规定干预下级行政机构的设置和编制管理工作的；
　　(7)超越权限审批机构、编制的；
　　(8)违反机构编制管理规定的其他行为。
　　(二十八)机构编制管理机关工作人员在机构编制管理工作中监用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　九、附则
　　（二十九）本实施办法自发布之日起施行。
　　（三十）本实施办法由自治区机构编制委员会办公室负责解释。